[ 曾鈺菁 ]——(2009-8-25) / 已閱15347次
檢察機關介入公益訴訟的正當性探析
曾鈺菁
內容摘要
公益訴訟制度的實踐目的是國家試圖以司法權的名義來保障社會公共利益免受不法侵害。在不同的國家、社會背景下，公益訴訟制度的構建也表現出差異性。作為國家權力架構下的我國檢察機關行使公益訴權以保障公共利益是否正當，在理論和實務界還存在不小的爭議。如何來看待檢察機關介入公益訴訟的正當性問題？本文試圖從公益訴訟的本源、我國當前的憲政制度以及公益訴訟的實踐來推證檢察機關介入公益訴訟的正當性。
關鍵詞：公共利益；公益訴訟；檢察權；正當性
近些年來，不斷發生損害國家和公眾利益的侵權案件，例如：環境污染、國有資產流失、破壞公共設施和自然環境等。在這一類案件中，受到侵害的主要是國家公共利益，而理論和實務對這類利益的歸屬主體尚存在爭議，因此，基于傳統民事訴訟利益理論和實踐，許多學者認為通過司法途徑難于對這類侵權案件提起訴訟。為此，有的學者提出公益訴訟、國家干預理論，試圖建立檢察機關介入公益訴訟的制度來突破這一困境。而有的學者卻認為檢察機關介入公益訴訟沒有理論和法律依據，對其正當性 提出質疑。本文試圖從公益訴訟的歷史沿革及其本質進入，在理論和實證兩個向度展開分析，對檢察機關介入公益訴訟的正當性問題作粗淺的探討。
一、公益訴訟的歷史沿革及其本質含義
（一）公益訴訟的歷史沿革
公益訴訟源自于古羅馬時期的法律制度。古羅馬時期，根據訴訟所保護的利益，裁判官從程序上分為公益訴訟和私益訴訟。私益訴訟所保障的是訴訟個人的利益，只能由利益主體自己才可以提起訴訟，傳統訴訟當事人理論正是脫胎于此。而公益訴訟則保護公共利益，除法律有特別規定外，其他羅馬市民均可以為之。在古羅馬法中，公益訴訟制度的設置是古羅馬法律制度的一個有機組成部分，它試圖以司法權的名義來保護社會公共利益 。
現代法制意義上的公益訴訟，始于20世紀西方自由資本主義向壟斷資本主義過渡時期，科技進步和生產規模的擴大，社會主體的利益關系交錯復雜，原先傳統的某些民事行為不再單純影響當事人自己，而且同時影響著社會公共利益，與此相伴的很多糾紛都涉及到大量利害關系者的公共政策問題 。一旦公共利益受到不法侵害，國家作為公共利益的代言人得有相應的法律救濟手段，一方面要阻止不法侵害繼續；另一方面使受到的損害得以補償。公共利益的司法保障機制也順應得到新的發展。
例如：法國在1806年的民事訴訟法典中就規定了為了維護公共秩序，在涉及國家或公益團體等訴訟案件中以及法律特別規定情況下檢察機關得作為公共利益的代表提起和參加訴訟。在法國，無論是在民事實體法還是程序法中，檢察官都是國家和社會公共利益的代表 。在美國，為了防止企業不正當競爭和壟斷致使損害消費者利益和經濟運行秩序，聯邦議會于1890年通過了《謝爾曼反托拉斯法案》，授權司法部門、聯邦政府、團體或個人可以提起訴訟。《日本民事訴訟法》則規定，對于婚姻、收養、親子案件，檢察官也可以作為當事人提起訴訟，檢察官行使其權力在于維護國家的法律命令和社會的利益 。當今世界多數國家為保障公共利益免遭不法侵害構建了一套相應的公益訴訟制度，但在具體的訴訟范圍、主體、程式等方面有所差別。如，有的國家規定由司法部為提起訴訟的主體，而有的國家則由檢察機關提起。檢察機關作為國家公共利益的代表可以對公益案件提起訴訟是世界上比較通行的做法 。
在我國的司法審判實踐中，司法界順應經濟社會發展趨勢對公益訴訟機制進行了有益的嘗試。已經出現了一些由檢察機關或個人、社會團體提起的公益訴訟案件，其中有些已被法院受理并作出判決，但更多的案件還是以訴訟主體不適格為由被駁回起訴或判決敗訴 。我國目前的公益侵權案件主要出現環境污染、國有資產流失、證卷侵權、公共場所收費、土地開發影響社會公益、消費領域等幾個方面。目前我國理論和實務領域對檢察機關介入公益訴訟的法律規范及其理解仍存在較大爭議，有些學者和司法官認為民事訴訟法規定原告起訴要與案件有直接的利害關系，檢察機關與公共利益沒有直接利害關系，而且法律也沒有規定檢察機關享有公益訴權，所以其不是適格的訴訟主體。因此，在司法實踐中檢察機關介入公益訴訟遭遇到一定的障礙。
回顧公益訴訟的發展歷史，公益訴訟制度是伴隨著經濟社會的不斷發展而逐步構建并完善的一項司法制度，旨在保障公共利益，維護社會、經濟秩序正常運行。隨著私法公法化進程的深入，各國檢察機關介入公益訴訟的范圍均有擴大化趨勢。盡管在訴訟范圍的規定等具體的制度設計上有所差別，但也有共通之處，如：公益訴訟的重點是保障公共權益，有別于其他類型的訴訟；檢察機關均作為公共利益的代表介入公益訴訟等。
（二）公益訴訟的本質含義：訴訟信托和國家責任
從前面的闡述中，我們可以看出公益訴訟的實踐就表現為在公共利益受到不法侵害時，由一定主體向法院提請訴愿以阻止不法侵害或獲得補償的制度設計。公益訴訟的具體含義是什么？其本質又是什么？對此問題的追問實質就是在解答：何為公共利益？一定主體基于何種理由提出訴愿？
一些學者和法學家分別提出了自己對公共利益的理解。林德布羅姆認為，公共利益并非表示一致同意的利益，而只不過是某些人看來對公眾有利的事物 。邊沁則認為，組成共同體的若干成員的利益的總和就是公共利益，離開個人利益，談共同體的利益毫無意義 。英國利茲大學(University of Leeds)的公法與比較法教授約翰•貝爾(John Bell)就認為:“公共利益”凸顯一個社會的基本價值，這些價值可以進行歸納——盡管無法窮盡。這些價值是維持和提升共同體所必需的，而不是讓一部分人為另一部分人的幸福買單 。而德國學者阿爾弗萊德•弗得羅斯則指出：公共利益既不是單個個人所欲求的利益的總和，也不是人類整體的利益，而是一個社會通過個人的合作而生產出來的事物價值的總和。 他們從不同的角度對“公共利益”進行解讀，而且都有合理的因素。很顯然，何謂“公共利益”在理論上仍難于達成一致的共識。正如臺灣學者陳銳雄所認為：“何謂公共利益，因非常抽象，可能言人人殊。”
本文試圖從另外一個角度來對“公共利益”進行解讀。從考察人類社會、國家的形成和演化歷程來看，作為自然存在的人起初是沒有“你的”、“我的”觀念區分，由于資源的稀缺性以及個體需求的無限性和多樣性，導致了個體之間的爭斗，為了確保各個體需求的平衡、共同生存與發展，個體之間相互作出妥協，從而人類建立了國家。在霍布斯看來，人是沒有辦法靠自然的力量來保護自己的自然權利，因此人根據理性提出約束自己的某些條款，即個體之間達成協議將自己的一切權利交出去給利維坦（國家），并服從國家絕對權利的統治，由國家來保障和實現個體的權利。洛克則認為，人類是為了避免戰爭維護和平自愿地放棄部分權利交給國家行使，從而產生了社會契約，即大多數人的合意和信托 。他們認為國家是基于個體的自愿授權或者說信托來統治、管理社會共同事務以及共同所有的自然資源等。正如哈耶克指出的，作為國家以及這個國家任何機構的權力之基礎是人民之同意 。這種“同意”也就是公共利益的基石。
因此，我們必須從歷史的、社會的，乃至國家的范圍內來對公共利益進行研判。本文認為公共利益至少應從以下幾個層面來理解。首先，它是一個人為構建的、觀念的東西，是在一定范圍的社會共同體內部的利益妥協或共識，它包含有價值判斷的因素在里面，這種價值是社會多數成員認可的。因此在不同的社會和歷史背景下，公共利益會體現出不同的價值取向與表現形態。
其次，它還是一個現實的東西，這種利益共識需要在制度上加以保障，在規范上體現為現實的、具體的利益形態。這里當然具有法律認可之意。
再次，公共利益是一種國家責任形態，是國家在多數社會成員的同意（信托）下來維護社會成員共同體生存和發展所必須的需求，唯有國家來代表和維護才具有正當性。
上述表明，公共利益就是國家受多數社會成員的信托而通過法律來維護的共同價值需求。因此，在公共利益受到侵害時，作為公共利益的體現者和維護者——國家就負有重要的職責，對侵害行為予以阻止和矯正。正是基于這個正當的理由，由一定的主體（具體的國家機關）來對侵害公共利益的行為提起公益訴訟，本質上是由具體的國家機關來實現和承擔國家維護和保障公共利益的責任。在理論上，學者稱之為“訴訟信托”，就是當社會成員委托國家管理的財產或者說公共利益受到侵害時，國家就有義務保護其不受侵害，社會成員將自己的部分訴權也托付給國家，從而形成訴訟信托。國家再將這個訴權分配給檢察機關或其他具體的國家機關來行使 。
二、正當性：我國檢察機關公益訴權的理論爭鳴
由哪個具體的國家機關來提起公益訴訟或者履行訴訟信托職責？公民個人或社會團體是否有權利提起公益訴訟？當前，對這些問題的看法，在理論和實務界都是有爭議的。對我國檢察機關介入公益訴訟的正當性問題的爭論尤為激烈，眾說紛紜。主要的觀點概括為否定說和肯定說。
（一）持否定說觀點的學者認為，檢察機關作為國家公權力機關介入公益訴訟的不具有正當性。主要的理由大致是：
1、我國現行法律制度只是規定了檢察機關的法律監督權，并沒有明確提起公益訴訟的權利，公益訴訟不屬于法律監督性質，因此檢察機關介入公益訴訟沒有法律依據。
2、公益訴訟是針對社會成員的公共利益展開的訴訟，具有很強的社會性和公共性，其結果不僅直接涉及私人利益，還對社會造成廣泛、深遠的影響。而檢察機關顯然不能代替或代表受損害的私人或社會成員來提起訴訟。主張應當由受害者或者能夠代表公共利益的政府機關來提出公益訴訟。
3、從我國現實的憲政體制及法律移植的角度來看，我國檢察機關的性質與美、英、法、德等國家的檢察機關不同。不能因為這些國家的檢察機關有權提起公益訴訟，就必然地可以適應我國檢察機關的實際 。
4、公益訴訟本質上是民事訴訟，如果賦予檢察機關提起民事公益訴訟的權利，必然導致由此而提起的公益訴訟的訴訟結構因檢察機關所具有的原告與法律監督者的雙重身份而背離民事訴訟結構的正常規律，呈現出嚴重失衡的狀態。
（二）持肯定說觀點的學者認為，檢察機關介入公益訴訟是有理論和法律依據的，具有正當性
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