[ 劉建昆 ]——(2009-9-4) / 已閱6876次
“相對集中行政處罰權”副作用的一次反噬
劉建昆
近來，一些媒體包括《法制日報》《檢察日報》等，熱議“全國城管局長聯席會議”的合法性問題。其實，這個“聯席會議”存在，正是“相對集中行政處罰權”副作用的一次“反噬”。
相對集中行政處罰權之前，我國的城市公物（含但是不限于公共設施）管理權立法和公物警察權立法是由中央國家機關主導的。具有代表性的是1990年《城市規劃法》，國務院1992年的《城市市容和環境衛生管理條例》《城市綠化條例》；1996年的《城市道路管理條例》等。客觀的說，這些法律和行政法規確實存在一些問題，例如“窄”（保護不全面）“粗”（過于原則）“濫”（執法主體多）“軟”（執行不力）等。
地方城市政府作為城市公物實際擁有者和管理者，對中央主導的城市公物立法進程是不滿意的。表面上看；不滿“七八個大蓋帽管一個小草帽”，是“人民群眾”的呼聲——然而在中國的立法實踐中，幾曾見過我國的群眾有這么大的話語權，可以將不滿的影響擴大到立法機關呢？在我看來，這還不如說是作為城市公物的管理者的地方政府，借機表達自己的意見：各種城市公物監管的壓力如此之大，而“七八個大蓋帽”居然管不了一個小草帽！
“城市管理領域相對集中行政處罰權”粗暴打斷了中央主導的城市公物管理權和公物警察權立法實踐。從此，以“試點”以及“推廣”的名義，公物警察權立法的主導者轉移為各地方政府，各級各地紛紛出臺《相對集中行政處罰權條例》。但是隨之而來的問題，而且依然是立法與執行之間的矛盾：我國現行立法體制決定了，地方在立法中仍然難以科學有效的設定關于城市公物管理權和公物警察權的行政許可、行政強制和行政處罰。
應該說，地方政府在城市建設中作為實際投資者和公物擁有者，只要資金投入得力，公物的規劃建設與廢止、公物的維修維護，甚至包括涉及公物的國家賠償問題等方面，是完全有能力做好的。然而依照《公物法》的理論，對于公物管理權方面，公物利用上很可能需要設定行政許可（一般利用，許可利用等）；在公物警察權方面，則可能需要設定行政強制和行政處罰。這些內容的立法，目前立法制度下地方法規是很難完成的，反而衍生出五花八門的“機構問題”“體制問題”。
值得注意的是，國辦發[2008]74號文件，即《住房和城鄉建設部主要職責內設機構和人員編制規定》規定：“將城市管理的具體職責交給城市人民政府，并由城市人民政府確定市政公用事業、綠化、供水、節水、排水、污水處理、城市客運、市政設施、園林、市容、環衛和建設檔案等方面的管理體制。”這是否意味著中央政府不但放棄了地方城市公物（公共財產和公共設施）的實際管理權，而且放棄了在國家建立統一的城市公物法律制度的努力？如果是，則需要對地方法規設定前述內容予以明確法律授權，以便地方立法和執行——這樣做的風險當然也是很大的。
地方立法既然無力徹底解決城市公物制度立法和執法需求的矛盾，就不得不謀求其他途徑。“聯席會議”的建立本身，恰恰反映了“相對集中行政處罰權”這一困境；而前一階段，“聯席會議”先是高調介入《個體工商戶條例》征求意見問題，而后推出“大城管”征求意見等活動，至少是一種謀求解決問題的姿態。“聯席會議”的組織形式很可能要失敗的，但是這次“反噬”的意義在于提醒我們思考一個問題：失去《公物法》的科學理論和中央立法的支撐，公物警察權“相對集中”是不是還能繼續往前走；如果能，還能走多遠？
二○○九年九月三日
