[ 劉建昆 ]——(2009-9-24) / 已閱6139次
城市公物警察權之分解研究：城市空氣
劉建昆
空氣對于人類的重要性也許毋庸解釋。需要解釋的是空氣在公物法上的公物法律地位。日本行政法傳統上認為空氣是無體物，而排除在公物之外；但是，在現代科學中，空氣的自然物質屬性如體積，成分等得到明確人認識，因而不應該囿于傳統，否認其公物屬性。空氣在傳統民法上不是物，因為他不具有直接的財產價值；但是行政法上的公物與民法上的物在外延上存在區別是可能的，例如德國法上還將公路上方的空間作為道路公物的組成部分。正是因為空氣具有提供公用和適用公法規則這兩個公物的根本性屬性，學者高家偉在譯著中指出：一些沒有明確產權歸屬但可供使用的物可能屬于“公物”，例如空氣、環境等。這是十分正確的。
一旦空氣作為法定公物，就同樣存在公物的管理、利用秩序、公物負擔和公物警察權保護的問題。我國大氣的公物警察權保護主要的由環境保護行政機關進行，但是公安部門和城管部門也具有一定的權限。公安部門主要是和人身強制和刑事司法意義上具有相關的公物警察權，城管部門的公物警察權則具有兩個不同的來源：
一是傳統的市容和環境衛生行政即如道路清潔、垃圾清運和固體廢棄物處理時所涉及的空氣公物。因為城市垃圾的損害往往是多方位的，既有對城市設施的如道路本身的損害，同時存在對土地，水體，海洋、空氣等其他公物的損害。其中也可以看出，實定法中有一些公物警察權條款很難簡單化的指出所保護的公物——因為它實際上保護了多種公物。由于公物法的理論研究不足，失去理論指導的公物立法，往往籠統的稱為“市容”或者“環境”。實際上，如果加以耐心區別，這些條款所保護的對象還是可以分解為具體種類的公物的。
二是環保部門通過“相對集中”轉交給城管部門行使的行政處罰權。國家環保總局環發[2003]5號文件將下列違反《大氣污染防治法》的部分行政處罰集中給城管部門 ：
（1）第四十六條第（四）項 未采取防燃、防塵措施，在城市人口集中地區存放煤炭、煤矸石、煤渣、煤灰、砂石、灰土等物料的行政處罰；
（2）第五十六條第（三）項 未采取密閉措施或者其他防護措施，運輸、裝卸、或者儲存能夠散發有毒有害氣體或者粉塵物質，造成城市大氣污染的行政處罰：
（3）第五十七條第一款 在城市人口集中地區焚燒瀝青、油氈、橡膠、塑料、皮革、垃圾以及其他產生有毒有害煙塵和惡臭氣體的物質的行政處罰。
（4）第五十七條第二款 在城市人口集中地區內露天焚燒秸稈、落葉等產生煙塵污染的物質的行政處罰。
（5）在城市人口集中地區違章占道、露天經營燒烤、大排擋，產生煙塵污染，依據《大氣污染防治法》第五十七條第二款應當給予行政處罰的。
理論上比較有價值的是，環保總局的文件中還理論的闡述了在壞境保護領域相對集中行政處罰權的分權標準“對環境污染危害較小，通過直觀判斷即可認定的環境違法行為，或者實施一次行政處罰即可糾正的環境違法行為，或者依法可以適用簡易程序實施處罰的環境違法行為，通過相對集中行政處罰權，可以做到及時查處，及時糾正。 ”“有利于發揮綜合執法隊伍的快速反應能力，也要注意充分發揮環保部門專業執法隊伍的技術優勢。 ”也許這些文字，更值得城管隊伍深思自己的定位。
二○○九年九月二十二日
