[ 王敬文 ]——(2009-10-4) / 已閱33828次
山林權屬糾紛處理難題的破解
王敬文
摘要
隨著林權制度改革的不斷深入，山林權益與廣大農民的經濟關系日益緊密，廣大農民對山林資源越來越重視，加之在上世紀八十年代初“林業三定”工作的粗放和其它種種原因，導致山林權屬糾紛越來越多。然而，現行法律對山林權屬糾紛調處程序的設置存在著種種問題，其中最難解決也是最迫切需要解決的問題是山林權屬糾紛處理的惡性循環。由于惡性循環，拖延了時間，浪費了資源，已引起了農村的不穩定。解決這一難題的方式應有多種，比如用行政終局裁決方式、人民法院單純作為民事案件來審理等方式。筆者提出用行政附帶民事訴訟的方式，來解決山林權屬糾紛循環處理的問題，并對此方式作出分析，以期能拋磚引玉。
關鍵詞：山林權屬糾紛；循環處理；行政附帶民事訴訟
一、山林權屬糾紛調處程序的演變過程
山林權屬糾紛調處的對象是當事人因森林、林木、林地所有權或者使用權的歸屬而產生的爭議，屬民事產權糾紛的一種。其調處程序的演變過程如下：
（一）1991年7月11日以前，山林權屬糾紛案件是作為民事案件來處理的
1991年7月11日以前，山林權屬糾紛的處理主要適用《中華人民共和國森林法》（以下簡稱《森林法》）和《中華人民共和國民事訴訟法》（以下簡稱《民事訴訟法》）等有關規定。《森林法》第十七條第一款規定：“單位之間發生的林木、林地所有權和使用權爭議，由縣級以上人民政府依法處理”。第二款規定：“個人之間、個人與單位之間發生的林木所有權和林地使用權爭議，由當地縣級或者鄉級人民政府依法處理”。第三款規定：“當事人對人民政府的處理決定不服的可以在接到通知之日起一個月內向人民法院起訴”。所以，當事人發生山林權屬糾紛應先向人民政府申請確權處理，對人民政府的處理決定不服的，可在接到通知之日起一個月內，向人民法院起訴。起訴時以爭議相對方為被告，按民事訴訟法的規定提起民事訴訟。人民法院以民事案件審理，對所爭議的山林權歸屬作實體判決。原來處理該案的人民政府不是人民法院審理該民事案件的當事人。
（二）1991年7月11日起至今，山林權屬糾紛案件作為行政案件來處理
《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）第五條規定：“人民法院審理行政案件，對具體行政行為是否合法進行審查”。最高人民法院（行）發（1991）19號文件關于貫徹執行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的意見（試行）（1991年6月11日通過，1991年7月11日起試行）第一條規定：“‘具體行政行為’是指國家行政機關和行政機關工作人員、法律法規授權的組織、行政機關委托的組織或個人在行政管理活動中行使行政職權，針對特定的公民、法人或者其他組織，就特定的具體事項作出的有關公民、法人或者其他組織權利義務的單方行為”。第七條規定：“公民、法人、或者其它組織對人民政府或者其主管部門有關土地、礦產、森林等資源的所有權或者使用權歸屬的處理決定不服，依法向人民法院起訴的，人民法院應作為行政案件受理”②。從此明確了人民政府處理山林權屬糾紛屬于具體行政行為，人民法院審理山林權屬糾紛案件作為行政案件來審理。《行政訴訟法》第三十七條規定：對屬于人民法院受案范圍的行政案件，公民、法人或者其它組織可以先向上一級行政機關或者法律、法規規定的行政機關申請復議，對復議不服的，再向人民法院提起訴訟；也可以直接向人民法院提起訴訟。法律、法規規定應當先向行政機關申請復議，對復議不服再向人民法院提起訴訟的，依照法律、法規的規定。由于當時沒有法律法規規定，必須經過行政復議，人民法院才能受理山林權屬糾紛案件。因此，當事人對人民政府的山林權屬糾紛行政處理決定不服的，可選擇先申請行政復議，對復議決定不服的再提起行政訴訟；也可以直接提起行政訴訟。行政復議不是行政訴訟的必經程序。
1999年10月1日，《中華人民共和國行政復議法》（以下簡稱《行政復議法》）頒布實施。該法第三十條第一款規定：公民、法人或者其它組織認為行政機關的具體行政行為侵犯其已經依法取得的土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權或者使用權的，應當先申請行政復議。對行政復議決定不服的，可以依法向人民法院提起行政訴訟。從此，山林權屬糾紛案件處理，在程序上適用《森林法》第十七條第一款第二款、最高人民法院關于貫徹執行《中華人民共和國行政訴訟法若干問題的意見（試行）》第一條第七條、《行政訴訟法》第三十七條、《行政復議法》第三十條第一款及其相關的法律規定，山林權屬糾紛案件的處理，行政復議成為行政訴訟的必經程序。目前，山林權屬糾紛案件的處理程序為：行政裁決——行政復議——行政訴訟（一審，二審）。
二、導致山林權屬糾紛循環處理的根由是程序不當
政府對山林權屬糾紛案的確權處理，是屬于行政裁決行為，屬具體行政行為的一種。當事人對人民政府作出的山林權屬糾紛行政處理決定不服的，應當先向上一級人民政府申請行政復議。《行政復議法》第二十八條第一款規定，根據不同情況，對具體行政行為作出復議決定有如下四種結果：第一，具體行政行為認定事實清楚，、證據確鑿、適用依據正確、程序合法、內容適當的，決定維持；第二，被申請人不履行法定職責的，決定在一定期限內履行；第三，具體行政行為有主要事實不清證據不足、適用依據錯誤、違反法定程序、超越或者濫用職權、具體行政行為明顯不當五種情形之一的，決定撤銷、變更或者確認該具體行政行為違法。決定撤銷或確認該具體行政行為違法的，可以責令被申請人在一定期限內重新作出具體行政行為；第四，被申請人不按本法第二十三條的規定提出書面答復、提交當初作出具體行政行為的證據、依據和其他有關材料的，視為該項具體行政行為沒有證據、依據，決定撤銷該具體行政行為。針對前述規定，復議機關對人民政府作出的山林權屬糾紛行政處理決定的復議決定有三種結果：第一，維持人民政府的行政處理決定；第二，撤銷人民政府的行政處理決定，并要求人民政府在一定期限內重新作出處理決定；第三，直接變更人民政府的行政處理決定，即復議機關可以對下一級人民政府的行政裁決在實體上直接作出處理，但復議決定不是終局的，當事人不服復議機關的復議決定仍可提起行政訴訟。人民法院審理山林權屬糾紛案件，適用《行政訴訟法》的有關規定，只對政府的行政裁決行為作合法性審查，不對案件作實體上的判決。根據《行政訴訟法》第五十四條規定，對行政案件的判決結果有四種情況：第一，具體行政行為證據確鑿，適用法律、法規正確，符合法定程序的，判決維持；第二，具體行政行為有主要證據不足、適用法律法規錯誤、違反法定程序、超越職權和濫用職權五種情形之一的，判決撤銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新作出具體行政行為；第三，被告不履行或者拖延履行法定職責的，判決其在一定期限內履行；第四，行政處罰顯失公正的，可以判決變更。而山林權屬糾紛案件是行政裁決案件，不是行政處罰案件，人民法院在審理在山林權屬糾紛案件時，不享有司法審查的變更權。行政訴訟又不能適用調解。所以，山林權屬糾紛行政裁決案的判決結果無外乎二種：⑴維持人民政府的行政處理決定；⑵撤銷人民政府的行政處理決定，并要求人民政府重新處理。人民法院對山林權屬糾紛行政裁決案件的合法性審查主要包括以下幾個方面：⑴確權的行政主體是否適格；⑵行政主體在確權過程中程序是否合法；⑶案件事實是否清楚、證據是否確鑿；⑷適用法律、法規是否正確。只要上述四項中有一項不符合規定，政府的行政處理決定就會被人民法院撤銷，并要求政府重新作出處理。如果當事人對人民政府重新作出的行政處理決定不服，仍然可以繼續提起行政復議，進而行政訴訟，一審二審，山林權屬糾紛案件的處理開始循環。如果人民法院的生效判決又撤銷了政府新的處理決定并要求人民政府繼續重新作出處理，則第二次循環又開始。在實踐中，由于山林權屬糾紛的成因錯綜復雜、涉及的歷史時間長，政府在調處過程中所調查到的有關其歷史與現狀的材料又真假摻雜，政府越來越難以收集到能證明事實的充分的證據材料，其所作出的處理難免存在一些缺陷，從而出現人民法院撤銷政府的行政處理決定，并要求政府重新處理——即案件循環處理的情況是比較多的。
歸根結底，導致山林權屬糾紛案件循環處理的根由，是人民法院審理山林權屬糾紛行政案件不能作出實體判決。
舉一個案例：1998年8月9日，資興市香花鄉鹿橋村老屋圖組（以下簡稱老屋圖組）與資興市香花鄉鹿橋村黃花莊組（以下簡稱黃花莊組）關于“羅溪嶺”山場山林權屬糾紛一案，老屋圖組向資興市人民政府提出確權申請，資興市人民政府于1998年11月20日作出資政法〔1998〕10號行政處理決定，將爭議山場分為A、B、C、D四處，其中A、B、D三處的山權林權歸老屋圖組，C處的山權林權歸黃花莊組，黃花莊組不服并向資興市人民法院提起行政訴訟，資興市人民法院于1999年8月4日作出了〔1999〕資法林行初字第5號行政判決，撤銷了資興市人民政府作出的資政法〔1998〕10號行政處理決定，并要求資興市人民政府重新作出處理。老屋圖組不服判決提起上訴，郴州市中級人民法院于1999年12月15日作出〔1999〕郴林行終字第13號終審判決，維持了資興市人民法院〔1999〕資法林行初字第5號行政判決。資興市人民政府對此案進行重新處理，于2000年7月14日作出資政法〔2000〕6號行政處理決定，將爭議山場的A、C、D處的山權林權確權給黃花莊組所有，將B處的山權林權確權給老屋圖組所有，老屋圖組不服資興市人民政府資政法〔2000〕6號行政處理決定，并向郴州市人民政府申請行政復議，郴州市人民政府于2001年8月13日作出郴政行復決〔2001〕25號行政復議決定書，撤銷了資政法〔2000〕6號行政處理決定，并決定由資興市人民政府重新處理。黃花莊組不服郴政行復決〔2001〕25號行政復議決定，向資興市人民法院提起行政訴訟，資興市人民法院于2001年11月30日作出〔2001〕資行初字第9號行政判決書，維持了郴州市人民政府郴政行復決〔2001〕25號行政復議決定，黃花莊組和老屋圖組均沒有提起上訴。資興市人民政府又對此案進行重新處理，于2006年12月9日作出資政法〔2006〕14號行政處理決定，將爭議山場劃為1號、2號、3號小班，其中1號和2號小班的山權林權確權歸老屋圖組所有，3號小班的山權林權確權歸黃花莊組所有。黃花莊組不服，向郴州市人民政府申請行政復議，郴州市人民政府于2007年3月29日作出郴政行復決〔2007〕10號行政復議決定，維持了資興市人民政府資政法〔2006〕14號行政處理決定書。當事人在法定期限內沒有提起行政訴訟，至此，該案的處理才真正終結。此案自1998年8月開始，至2007年3月才結束，歷時8年零7個月，其中在第一個循環中因行政復議不是必經程序，所以當事人直接選擇了行政訴訟，在第二個循環中當事人沒有提起上訴，在第三個循環中當事人沒有提起行政訴訟，這樣，還節約了幾個程序的時間，否則，所花的時間更長。在此案的循環處理期間，多次發生過當事人集體上訪事件，發生過二次群體斗毆事件。
不可想象，到底還有多少情形會導致案件的循環處理。
山林權屬糾紛行政裁決，作為具體行政行為的一種，應遵循行政法的合法、合理、及時、便民、高效的原則。然而，現行山林權屬糾紛處理程序的設置，違反了這一原則，導致了處理的循環，帶來了種種弊端：
第一，處理時間過長。如上所述，山林權屬糾紛的處理分為四個環節，第一環節為政府的行政裁決，第二環節為上級政府的行政復議，第三環節為一審法院的行政訴訟，第四環節為二審法院的行政訴訟。《湖南省行政程序規定》第一百一十四條規定：行政機關應當自受理申請之日起60日內作出裁決，情況復雜的，經本行政機關主要負責人批準，可以延長30日作出裁決，并應當將延長期限告知申請人。山林權屬糾紛形成原因錯綜復雜，經歷的歷史時間長，調查取證困難，在政府確權階段，一般需90日或更長的時間才能作出裁決。行政復議期限為60日，行政訴訟的一審為3個月、二審為2個月，當事人申請行政復議的期限為60日，對行政復議決定不服提起行政訴訟及對一審行政判決不服的上訴期限均為15日。所以，要將山林權屬糾紛的處理程序全部走完，起碼需要一年的時間。處理的時間本來就偏長，如果再步入循環處理的軌道，這一山林權屬糾紛案就不知何年何月才能了結了。
第二，林業生產效益不能發揮。《森林法》第十七條第四款規定：“在林木、林地權屬爭議解決以前，任何一方不得砍伐有爭議的林木”。《林木林地權屬爭議處理辦法》（林業部第10號令）第五條第二款規定：“在林權爭議解決以前，任何單位和個人不得采伐有爭議的林木，不得在爭議的林地上從事基本建設或者其他生產活動”。《湖南省林木、林地權屬爭議處理辦法》（湖南省政府令第152號）第十三條規定：“凡林木、林地權屬有爭議的地方，在爭議解決之前，任何一方不得進入爭議地區砍伐林木和從事生產、基建活動”。最高人民法院、最高人民檢察院《關于辦理盜伐、濫伐林木案件應用法律的幾個問題的解釋》（法（研）發〔1987〕23號）第“一”條規定：“明知林木權屬不清，在爭議未解決前，擅自砍伐林木，情節嚴重的應確定林木權屬，分別根據具體情況，按盜伐林木罪或濫伐林木罪追究刑事責任；林木權屬難以確定的按濫伐林木罪懲處”。由于糾紛長期不能得到解決，爭議山場的權屬長期處于一種不確定狀態，當事人均不能在爭議山場從事造林、采伐、撫育等生產經營活動，否則違法，直至追究刑事責任，導致爭議山場長期無人管理，林業生產效益長期不能發揮。
第三，政府當傀儡。 人民法院在對政府山林權屬糾紛行政裁決案的合法性審查中，往往會對案件的事實部分予以認定，但不會對實體上作出判決。《最高人民法院關于行政訴訟證據若干問題的規定》第七十條規定：“生效的人民法院裁判文書或者仲裁機構裁決文書確認的事實可以作為定案的依據。但是如果發現裁判文書或者裁決文書認定的事實有重大問題的，應當中止訴訟，通過法定程序予以糾正后恢復訴訟”。當人民法院的生效行政判決書中認為人民政府對案件事實認定錯誤，而對案件事實予了以重新認定，并要求人民政府重新處理時，人民政府只能以人民法院生效的判決書中所認定的事實作為定案依據來處理。我們知道，在山林權屬糾紛行政裁決中，有什么樣的事實，就會有什么樣的處理結果。人民法院在對案件事實進行認定的同時，也就對案件在實體上的處理定了一個基調，哪怕政府重新調查取證，重新認定事實，確信政府所認定的事實是客觀真實的，但只要人民政府重新認定的事實與人民法院生效裁判文書中認定的事實不一致，政府也只能按人民法院生效判決書中所認定的事實及所定的基調來對案件進行處理，人民政府成了確權的傀儡。如果人民政府依自己重新認定的事實來對案件進行處理，案件到了人民法院之后，又會被人民法院撤銷，案件的處理還會繼續循環下去。
第四，浪費了當事人的人力財力物力和精力，浪費了行政資源和司法資源。
第五，社會不穩定。由于案件的循環處理，糾紛長期不能得到解決，當事人怨聲載道，集體上訪者有之、群體斗毆者有之，嚴重影響社會的和諧穩定。
山林權屬糾紛的循環處理問題，該到解決的時候了。
三、行政附帶民事訴訟，是破解山林權屬糾紛循環處理難題的有效方法
（一）行政附帶民事訴訟審理山林權屬糾紛案件的判決結果
由于人民政府對山林權屬糾紛案件的行政處理是一種具體行政行為，人民法院對人民政府處理的山林權屬糾紛案的審理適用《行政訴訟法》的規定，只能進行合法性審查，在處理程序上作出判決，而不能在實體上作出判決。如人民法院對山林權屬糾紛案單純作為行政案件來審理，而又在實體上作出判決，則違反了《行政訴訟法》的規定，存在法律上的障礙。如將山林權屬糾紛案作為行政附帶民事訴訟案件來審理，在民事部分，對山林權屬糾紛作出實體判決，這一法律障礙則可消除。
用行政附帶民事訴訟的方式來審理山林權屬糾紛案件，對行政部分和民事部分都作出判決，其判決結果有以下幾種情況：
第一，如人民法院認為政府的行政處理決定合法（包括程序上及實體上均合法），則在行政部分，判決維持人民政府的處理決定；在民事部分，則將爭議山場的山林權屬判決給人民政府支持的一方當事人。
第二，如認為人民政府的行政處理決定程序違法，但對案件事實的認定清楚，則在行政部分，判決撤銷人民政府的行政處理決定，但不要求人民政府重新作出處理；在民事部分，則將爭議山場判決給人民政府支持的一方當事人。
第三，如認為人民政府的行政處理決定認定事實不清、證據不足，或認定事實錯誤，則在行政部分，判決撤銷人民政府的行政處理決定，亦不要求人民政府重新作出處理；在民事部分，則在查清案件事實或在現有證據的基礎上，將爭議山場的山林權屬判決給享有實體權利的一方當事人。
這樣，就無論人民政府的行政處理決定是否違法，由于人民法院在民事部分對山林權屬糾紛在實體上作出了判決，所以，案件都不會導致循環處理。
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