[ 劉建昆 ]——(2009-10-29) / 已閱6477次
查處違法建筑應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用特別法的規(guī)定
劉建昆
今日新聞?wù)f，石油天然氣管道保護(hù)法草案今天（10月27日）首次提請(qǐng)全國人大常委會(huì)審議，草案規(guī)定石油天然氣管道保護(hù)距離內(nèi)的違法建筑物等設(shè)施將限期拆除。草案規(guī)定，對(duì)違法修建的建筑物、構(gòu)筑物或者其他設(shè)施要限期拆除或清除，否則將由縣級(jí)以上地方人民政府主管管道保護(hù)工作的部門組織拆除或者清除，處1萬元以上5萬元以下的罰款。
違法建筑（舊稱違章建筑）的處理問題，在民法物權(quán)和行政法上屢屢被關(guān)注。《石油天然氣管道保護(hù)法》制定的上述規(guī)定，必然給違法建筑增加一種新的依據(jù)。實(shí)際上，從既有的法律看，除了《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，尚有大量的法律法規(guī)對(duì)于違法建筑作出了規(guī)定。例如《環(huán)境保護(hù)法》《防震減災(zāi)法》《土地管理法》《公路法》、《防洪法》《電力法》《長江三峽工程建設(shè)移民條例》《風(fēng)景名勝區(qū)管理?xiàng)l例》《城市綠化條例》《廣播電視設(shè)施保護(hù)條例》等，這些法律法規(guī)進(jìn)行特定區(qū)域的建設(shè)行為管制，大多是基于公共用公物的保護(hù)，例如《公路法》《防洪法》等，也有涉及其他公共安全和公共利益的，例如《電力法》《文物法》等。但是無論基于什么理由，這些規(guī)定都是強(qiáng)制性的法律規(guī)范。
編定的規(guī)劃不過是一種“抽象行政行為”，其效力低于法律。法律對(duì)于特定區(qū)域的建筑管制的強(qiáng)制性要求，是進(jìn)行規(guī)劃編制或者規(guī)劃修改之時(shí)就必須依據(jù)和考慮的重要問題，或者說，規(guī)劃是這些法律條款的具體化和細(xì)化。因此當(dāng)規(guī)劃的實(shí)施過程即依據(jù)行政規(guī)劃實(shí)施行政許可具體行政行為的時(shí)候，其與實(shí)體法律應(yīng)當(dāng)是保持一致的。而當(dāng)事人進(jìn)行違法建設(shè)的時(shí)候，就會(huì)出現(xiàn)一個(gè)行為觸犯兩個(gè)法律的競合，首先，違法建設(shè)行為違反了法律關(guān)于禁止違法建筑的規(guī)定，其次其建設(shè)又不符合規(guī)劃、程序上不可能或沒有取得規(guī)劃許可，這事實(shí)上造成一種法律上的法條競合。
對(duì)于法條競合，公認(rèn)的處理原則是“特別法優(yōu)于普通法”。規(guī)劃的編訂和實(shí)施許可，不過是一種法律的具體化和實(shí)施行為，在各種特別法比較完善的前提下，一般不具有法律上的特別利益，可以視為建設(shè)管制中的程序法或者普通法；而具體規(guī)定禁止違法建設(shè)或者查處違章建筑的法律法規(guī)，則是實(shí)體意義上的特別法。從我國《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》對(duì)違法建筑的規(guī)定來看，更多是從程序控制的角度（未經(jīng)許可）來規(guī)定的，這也體現(xiàn)出兩種法律是具有不同的意義的。行政規(guī)劃法作為普通條款，是最后被適用的條款，即，除非特別法上找不到禁止違法建設(shè)、拆除違法建筑的依據(jù)，才可以適用《行政規(guī)劃法》中對(duì)違法建筑的處理。
違章建筑是違法建設(shè)行為的物質(zhì)后果。我雖然國眾多法規(guī)對(duì)違章建筑的拆除都作出了規(guī)定，但是這些規(guī)定尚未統(tǒng)一，對(duì)責(zé)令拆除、強(qiáng)制拆除的法律性質(zhì)尚不十分明確，法律程序規(guī)定更是五花八門。實(shí)際上，根據(jù)不同法規(guī)作出的責(zé)令拆除、強(qiáng)制拆除決定或者實(shí)施的拆除行為，在法律屬性上并沒有多大的不同，未來完全可以在《行政程序法》立法中，對(duì)違法建筑的拆除作程序出統(tǒng)一的規(guī)定。
二○○九年十月二十八日
