[ 張碧波 ]——(2009-11-9) / 已閱12256次
淺談檢察業務考評機制的科學構建
張碧波 周德鋒
檢察業務考評機制作為量化檢察工作的數據載體，是評價檢察機關執法質量的客觀依據和體現公平正義的制度平臺。立足基層檢察工作實踐，建立和完善檢察業務考評機制，形成科學合理的檢察業務考評體系，對調動檢察干警的工作積極性，推動檢察工作的健康、可持續發展有著重要的意義。
一、檢察業務考評機制的作用
科學、合理、規范的檢察業務考評體系對于檢察職能的實現具有十分重要的作用。
一是引導作用。檢察業務考評是上級檢察機關為規范辦案、促進各項業務的開展，針對各項檢察業務而制定考評目標，并對一些指標做出具體量化。它是上級檢察機關領導檢察工作、指導下級檢察機關檢察業務的一種重要形式，也是各級檢察院對各業務部門辦案活動進行管理的一個載體，能夠引導下級檢察機關開展各項檢察業務活動，使得各業務部門明確各自工作任務和目標，按照指標去履行自己的職責。
二是激勵作用。檢察業務考評機制的實施，對批捕、起訴、職務犯罪偵查、民事行政檢察、控告申訴檢察、監所檢察等業務分別根據相應的工作性質制定考評標準，使各級檢察院及其各部門都面臨挑戰和選擇，普遍增強危機感和緊迫感。尤其是在兌現獎懲以后，素質高、能力強的干警感到自身價值得以體現，工作動力不斷增強；素質較低、能力較弱的干警因為不適應崗位工作，進而主動查問題、找差距，千方百計提高自身素質。它督促、激勵各級檢察機關、檢察干警充分發揮自己的主觀能動性，加大工作力度，切實履行職責。
三是規范作用。就檢察業務工作而言，檢驗、評判檢察業務工作規范化程度和水平的一項重要措施就是對檢察業務工作進行考評。通過考評，可以看出既定的程序和要求具體執行的情況，可以發現規范化建設中尚需解決的問題，從而進一步提高規范化建設的水平。
四是提升作用。檢察業務考評用共同的目標來增強各級檢察院的凝聚力，使廣大干警充分發揮主觀能動性，尤其是共同目標與個人目標取得最大程度的和諧一致時，能夠極大地發揮廣大干警的工作熱情、獻身精神和創造力，促使各級檢察院和檢察干警不斷爭先創優，增強法律監督能力。同時，實施科學的考核評價后，各級檢察院為實現最大效益，必然會對干警進行合理調配，可以使真正優秀、為檢察工作所需要的人才脫穎而出，使人才有限的人力資源向一線辦案部門集中，實現人才合理流動，人力資源配置達到最佳效果。
二、當前檢察業務考評機制存在的問題
作為評價檢察業務工作的依據和尺度，檢察業務考評機制確實在一定程度上促進了檢察工作的發展，其積極意義自不待言。但在新時期、新的執法理念下，在司法文明的現實需要下，其缺陷卻是不容忽視的，主要表現在：
（一）考評指標缺乏科學性。具體有以下三方面：一是缺乏全面性。檢察業務涉及面廣，項目較多，考評指標究竟應細化、量化到何種程度把握不準。當前的業務考評注重指標的數字化，強調“硬”指標，但在檢察工作中卻有許多“軟”指標，是無法或難以用數字量化的，這在客觀上引導干警爭著去干那些容易得分的硬性工作，使干警的工作理念機械化，只重視工作的完成，而忽視如何進一步優化工作效果，忽視辦案的社會效果、辦案的數量和質量的關系、貫徹刑事政策的能力、崗位履職能力要素等充分體現檢察機關形象和個體創造性差異的指標。二是缺乏協調性。檢察業務從立案、偵查、批準或決定逮捕、起訴等環節一環接一環，由于各項業務標準不同，有時后道環節必然會否定前道環節的工作成績。如立案后撤案、不捕，捕后不訴，說明前道環節的案件質量有問題。各業務部門自上而下進行考評，而未能對部門間的配合協作方面設定相應的考評指標，容易造成各部門間的扯皮和矛盾，不利于促進各項工作協調配合，共同發展。三是缺乏長效性。上級檢察機關在制定考評指標時，往往把上級強調需要加強的工作重點作為年度評比的側重點，把督促工作簡單化，把需要加強某一項薄弱環節擴大化，而忽視對整體工作態勢的總體把握和長遠設計，導致考評指標不具有長期指導性，使基層檢察院的工作始終圍著考評轉，工作思路也隨著考評指標的變化而變化，不能制訂符合自身實際的長效工作思路。
（二）考評方式簡單。主要體現在：一是有考無評。考評機制應該有考、有評。目前的業務考評基本上是只有考、沒有評，通過簡單的數據統計，然后排名，而缺乏反映檢察工作績效、查漏補缺揚長避短的考后評價；二是重期末輕期間。考評一般都采用年終評比的方式進行，每到年底，上級檢察院各業務部門對基層檢察院對口業務進行考核、評比，以“年”為單位進行，對期間的過程缺乏及時、明確的指導，不能夠使基層檢察院通過評比，及時發現不足、督促工作；三是數據化程度太多。大多數業務考評都是以數據為參考依據，數據越高，就代表工作做得越好，這容易造成基層檢察院盲目追求數量，為提高考評數據，不斷地給數據注水，最終使業務考評失去檢驗檢察工作的實際價值；四是考評程序單一。當前前檢察機關的考評程序，大多數是把考評指標進行分解細化，并以表格的形式將考評內容進行分類，然后由上級檢察院定期前往下級檢察院進行形式上的檢查，或者由下級檢察院直接將考評材料送至上級檢察院進行檢查，最后進行評分并以分數排名，這樣簡單的考評過程難以科學評價基層檢察院業務工作的好壞，由此產生的考評結果更沒有實際意義。
（三）考評內容違反司法規律。就拿考評中慣常使用的“大要案率”、“不捕率”、“捕后撤案率”、“捕后不訴率”、“追訴率”、“不訴率”、“無罪判決率”來說，這樣的考評指標雖然表面上看起來很全面，實際上并不科學。一方面硬性規定不能出現錯案，另一方面卻又嚴格控制不捕率、不訴率；一方面把強化監督、追訴追漏作為加分因素，另一方面又嚴格控制不訴率，限制辦案部門對符合不起訴條件的漏犯作不起訴決定。另外，設置的分項指標與最終所要追求的績效目標也不盡一致。如不捕率設置為超過一定比例就要扣分，卻不過問偵查機關辦理的案件究竟質量如何、是否該捕。也有些地方，對基層檢察院不分管轄區域的大小及資源等情況，將絕對辦案數量作為考核指標，這種考評方式很容易挫傷管轄區域小的基層檢察院的工作積極性。
（四）考評工作缺乏有效監督。當前，檢察業務考評工作一般都是在檢察系統內部進行。雖然檢察機關考評制度是人民檢察院內部管理和監督的一項重要制度，借此能夠充分了解各級檢察院履行職責的情況，實行業績考核，作為獎懲的依據，能夠有效激發檢察干警的工作積極性，推動檢察工作發展。但是，并不能因此完全關起門來自評。畢竟檢察機關各個部門的工作做得好不好，直接關系到司法權威與法治信仰，關系到社會公平與正義的維護與實現，同時也直接關系到人民群眾的切身利益。因此，檢察機關的評議不僅是檢察院自己的事情，更是關系到社會公正的大事。所以，檢察機關的考評機制有必要借助外部的力量或信息，多角度客觀、全面地評價檢察干警及檢察工作，這樣可以避免自己監督自己、自己評價自己的弊端，保證考評結果的客觀性和公正性。
三、檢察業務考評機制的科學構建
建立科學合理的檢察業務考評機制，是一項系統的、長期的、嚴密的工程。我們要圍繞檢察機關的本質屬性，結合基層檢察院的工作實際，精心設定考評指標、標準和考評方法，構建適宜基層檢察院科學發展的檢察業務考評機制。
（一）考評構建原則。一是科學原則。科學原則是考評機制的生命線。科學的考評機制通過對基層檢察業務工作信息進行收集、匯總、分析、評定、指導、獎懲，從而實現上級檢察院對下級檢察院的領導，考評體系在體系設置、標準設定、運行措施等各個方面要充分體現現代管理科學的基本原則和要求，同時，又要符合檢察工作發展規律，特別是要體現在隊伍建設及充分履行檢察職責等方面的根本要求。考評體系的運行，要依托于真實的信息、科學的分析、客觀的評定，能全面反映檢察業務的各個層次各個方面，既要有根據業務工作劃分若干要素并制定統一量化標準、評價等級和評分標準的定量指標，又要有體現業務工作績效的質的方面的定性指標；既要重直接影響，又要重間接影響；既要重近期目標，又要重長遠目標。二是完整原則。業務考評要緊緊圍繞檢察業務的開展，全方位設定業務考評指標。從檢察機關的主要業務偵查監督、公訴、瀆職侵權檢察、監所檢察、民行檢察，控告申訴，反貪偵查，到理論學習、業務學習、班子建設、隊伍建設、理論調研、宣傳等，都要囊括進去，都要成為考評的內容。三是統一原則。檢察機關的大多數業務工作都是在訴訟過程中進行的，從立案到偵查、批準或決定逮捕、起訴、一審、二審，一個環節檢驗一個環節，后一個環節審查前一個環節，有時必然會出現后一個環節否定前一個環節的現象。因此，要整合各項考評指標，使不同業務部門的考評指標相互照應和協調，形成一個統一的體系，避免出現如前一環節立案加分，后一環節撤案糾錯也加分的現象。
（二）健全考評機構。如前所述，檢察業務考評工作由檢察院自己組織開展，上級檢察機關對下級檢察機關進行檢查考評，缺乏有效的監督，這不能體現考評工作的客觀性、公正性。為此，筆者認為，我們必須建立一個長期的、專門的考評機構，在對基層檢察院進行業務考評時，基層院對考評有什么意見，考評中發現的問題如何解決，以及考評結果如何向基層檢察院反饋，由相對獨立的機構進行管理更為合適。筆者認為，可考慮在檢察委員會下設長期和固定的考評機構，專門負責案件質量管理和業務考核工作。考評機構成員由檢察長、副檢察長、政工部門負責人、主要業務部門負責人、人民監督員等組成。檢察長擔任考評機構領導，統一業務考評標準和程序，帶動各業務部門之間的互動，避免條塊化考評帶來的弊端。當然，一些人員較少的檢察院，可選調和聘用特邀檢察員擔當此任；而對于一些專業性很強的工作，適當時候可以邀請一些社會上的專家、學者來參與，這樣既有利于考評工作的公平性，更有利于考評工作的科學性和全面性。
（三）規范考評運行。考評機制成效的關鍵在于日常運行和落實是否規范，對基層檢察院的考評建議由省級院制訂考評辦法，嚴把程序關，定期考評，季度、年終組織考評。一是單向考核，對重點工作、階段性工作或者臨時工作進行專項考核，并將考評結果作為年終考評成績組成之一。二是通過信息化規范考評管理程序，積極探索建立網上業務考評信息平臺，運用信息技術的力量彌補人工操作管理的不足，在三級檢察網上設立業務考評系統，由省、市、縣三級檢察院通過考核軟件進行操作，并嚴格填報制度，加強監督管理，規范業務數據的積累，實現對考評全過程的動態管理，從而提高考評的透明度、公平性。三是實行案件抽查制度和案件跟庭評議制度。通過法律文書對照復核，對案件進行事后的追蹤調查，審查案件質量；案件跟庭評議制度是通過檢察委員會對公訴檢察官出庭情況進行實際考察，考查辦案人員的責任心和業務水平。5四是考評機制要銜接。檢察業務考評必須從整體和系統的高度出發，重視和其他有關制度的協調配合，確保與檢察機關的其他管理制度，如檢務督察、專項檢察、獎懲機制等制度的銜接，充分實現管理手段間的互補和支持，形成完整、完善、系統的管理體系，從而有效解決單純追求量化考評結果產生的工作僵化或者機械化的問題。
（四）強化考評結果的應用。考評的結果是對檢察機關一段時間各項工作進行評價的基本依據，一個科學合理的考評結果，能夠真實反映各項工作中存在的一些不足與問題，從而為總結工作提供一些科學合理的有效標準，為此，我們應當認真分析考評結果，從考核結果中總結一些好的經驗與做法，及時完善工作制度和優化辦案流程，而對于一些差距與不足，應當及時吸取教訓，虛心學習兄弟部門一些先進做法，努力尋求適合自身實際工作的對策，從而推進工作的向前發展。同時，業務考評結果又是對檢察干警進行管理與開發的基本依據，我們應當充分運用和轉化考核結果，尋求更為有效的激勵方式，把考評結果和獎懲相掛鉤，對政策兌現要提的響一些、落得實一些，除了在經濟上給予兌現外，還應在政治待遇上給予鼓勵，如培訓學習、參觀考察、療養等等，最大限度地發揮考評機制的激勵作用，不斷加強和提高業務能力建設，推動各項業務工作上水平、上高度。
（五）科學設置考評指標。設立科學合理的考評指標體系是檢察機關考評機制改革的關鍵環節，在考評指標的設定上必須從符合司法規律出發，必須貫徹寬嚴相濟的刑事政策，摒棄落后的數量性、比例性指標，合理設置考評項目及評分標準。一是允許撤案率在一定幅度內浮動變化。將撤案率作為業務考評工作的重要標準，既不符合案件偵查的客觀規律，不利于保護犯罪嫌疑人的合法權益，也不符合寬嚴相濟的刑事政策；二是取消對不捕率、不訴率、抗訴率的嚴格限定。要積極肯定不批準逮捕和不起訴檢察權能的正確運用，不能人為地設定指標控制或限制不捕率、不訴率、抗訴率，應依照法律和刑事政策綜合判斷作出決定的合法性和合理性；三是科學界定錯案和質量不高的案件標準。不能將法院判處無罪的案件都確定為錯案，應當根據對案件的證據采納、事實認定、法律依據、辦案程序是否正確等具體考察案件的辦案質量；四是科學設置考評權重。某一指標的權重是指該指標在整體評價中的相對重要程度。考評權重要充分體現強化法律監督職能的要求，反貪、反瀆業務分在業務考評中所占的比重高一些，其他部門如控告、申訴、職務犯罪預防可依次考慮權重。同樣，對各業務考評中小指標的權重設置也要體現上述思路；五是實行分類考評。對基層檢察院的考評要根據地區之間的經濟、社會發展和檢察工作發展的差異，進行科學合理的分配，然后按照突出先進、爭先創優意識、基本處于同一水平線上的檢察院之間進行競爭。
（廣東省五華縣人民檢察院 張碧波 周德鋒）
