[ 安慧敏 ]——(2009-11-9) / 已閱12617次
現有社會保障制度下農民工的尷尬
安慧敏
摘要：農民工作為現代城市發展的一個重要群體，其社會保障問題直接影響著城市的發展和整個社會的進步。本文針對現在農民工社會保障中存在的諸如養老保險、醫療保險等問題，從社會學，經濟學各角度出發，來具體分析其產生的歷史根源和社會根源。在傳統的戶籍制度所形成的城鄉二元結構體制下，我國農民工的社會保障制度的立法的規制比較混亂，現在正在進行的有關社會保障立法雖然在一定程度上促進了農民工社會保障問題的解決，但是仍需要進行農民工社會保障的單獨立法。
關鍵詞：農民工 社會保障 立法
引言：受2008年世界金融危機的影響，我國一些企業裁員或者破產，東南沿海一些制造型民營小企業勢頭日漸衰退，我國出現了農民工“返鄉潮”的現象，農民工的問題又一次成為媒體和學界關注的社會熱點。而農民工的問題主要反映在不能夠與城市居民享有同等的社會保障方面。2009年2月，《農民工參加基本養老保險辦法》和《城鎮企業職工基本養老保險關系轉移接續暫行辦法》（摘要）的公布讓我們看到了農民工養老保險的異地接連的曙光，這是農民工社會保障的一個偉大的進步。本文在研究現有體制下的社會保障的立法和政策下，對農民工的社會保障在立法層面尋求基本的救濟途徑。同時，為中國農民工的社會保障制度尋求一種相對合理的路徑。
一、 現有體制構建下農民工社會保障制度存在的問題分析
現有的法律制度下農民工的社會保障制度因城市的不同而呈現多元化的特點。主要有三種形式：
（1）完全適用勞動力輸出地的農村社會保障制度，這是大部分城市對待農民工社會保障的態度；
（2）以上海和成都為代表的城市，獨立設立農民工社會保障制度；
（3）以北京為代表的將農民工納入城鎮居民之列的社會保障制度。
以上三種制度雖然各異，但是對于農民工的社會保障都存在著很大的問題，主要體現在一下方面：（1）農民工社會保險的異地轉接依舊是一個比較大的問題。這也是《農民工參加基本養老保險辦法》和《城鎮企業職工基本養老保險關系轉移接續暫行辦法》（摘要）公布的直接原因；（2）大部分農民工缺乏基本的工傷保險。進城農民工從事的是城市居民不愿意從事的臟、苦、累的工作，一般聚集在建筑、清潔等領域，這些工作是工傷事故高發的行業，同時，就業中普遍存在著工作時間長、工作強度大的問題。但是真正享受到工傷保險待遇的農民工很少。（3）大部分農民工的醫療保障難于實現。根據李強教授于2000年對北京農民工的調查顯示,有36.4%的農民工在打工期間生病,有些人甚至多次生病,13.5%的生病達3次以上。生病后僅有40.7%的農民工花錢看病,看病人均支出885.46元,而雇主為他們看病支付的醫藥費僅為72.3%,不足實際醫藥費的1/12。（4）整個社會普遍存在著農民工參保率低的嚴重問題。（5）由于二元用工制度的存在，農民工不能夠像城鎮戶口居民一樣享有諸如經濟適用房或廉租房的社會救助政策
（6）農民工的子女上學問題也是社會保障制度發展需要關注的問題。
二、存在上述問題的原因分析
現階段農民工社會保障制度體系的建立是支離破碎的。首先，全國沒有統一的社會保障立法來為生活在城市邊緣但為中國城市的進步發展做出巨大貢獻的農民工群體提供法律層面的保障。其次，各地區的社會保障監督體制操作困難。企業是一個地區經濟發展的主力軍，為了地方經濟的發展，在照顧基本的社會正常發展的情況下，地方政府無形中會將天平傾向于企業一邊。再次，國家政策和規定的出現往往滯后于社會的發展，以《農民工參加基本養老保險辦法》（摘要）為例，雖然已經在全國征求意見，該《辦法》的出臺還需要經歷一個較長的過程。具體原因分析如下：
第一，傳統的戶籍制度是形成所有農民工問題的根源，傳統戶籍制度下的城鄉二元社會結構是形成農民工社會保障的體制原因。
第二，現行的保險制度存在缺陷。主要體現在：第一，現行的社會保險制度不統一，關于農民工社會保險的規定只是借助于其他制度在執行，沒有注意到農民工群體的特殊性，因此導致執行無力。第二，農民工是涉及勞動力輸出地、輸入地雙方政府，同時制度的設計對于雙方政府的職責沒有很好的明晰，導致在履行義務中政府作為不夠。第三，農民工社會保障立法的強制力度不夠，企業在對農民工的社會保險的對待上不夠重視，在違法成本小于守法成本時，以追求經濟利益為目標的企業往往會選擇前者。
第三，社會意識方面的原因。一些思想觀念客觀上阻礙了農民工社保問題的解決。有人認為政府社會保障負擔已經很重，無力承擔對農民工的社會保障；有人認為農民工雖然從事工人職業，但他們仍是農民，還有農村的土地賴以保障，不必考慮他們的社保問題。從企業方面看，有些企業錯誤地認為農民工參保會增加成本，加重企業負擔，降低企業競爭力，部分企業對農民工社會保障采取能拖則拖的態度，以各種理由拒絕參保。
還有農民工自身方面的原因：一是對社保不了解，社保意識薄弱。二是不愿參保。部分農民工離開土地來到城鎮的動機主要是賺錢回家改善生活，并不想在城市居住和生活，繳納保險費勢必減少了現金的收入，故不愿意拿錢參保。三是不敢提出參保要求。當前，我國勞動力市場競爭激烈，農民工的就業競爭更為激烈，一些農民工也不敢冒著丟掉飯碗的風險向用人單位提出參保要求，就業的壓力迫使部分農民工不得不接受用人單位的低工資和無保障。四是無力參保。部分農民工工資收入偏低，且不穩定，繳納保險費個人的負擔過重。
總之，這些綜合因素導致農民工參保率偏低，從而對國家的社會保障產生了負面的影響。
三、 有關農民工社會保障立法的一些建議
以往學者的研究對于農民工個社會保障問題都是在考慮一個前提，即農民工是否應該融入城市。但是，仔細分析會發現，農民工的社會保障制度的建立對于農民工是否應該融入城市這一問題并沒有必然的聯系。固然在前面也提到，戶籍制度造成的城鄉二元結構是現有農民工社會保障制度弊端的根源，但在我國和戶籍制度不能夠進行完全改革的前提下談全民一體化的社會保障制度是沒有什么實質意義的。應該做的是，在現有的制度框架內，在對社會因素、經濟因素和政治因素進行充分考量后，尋求建立一種能夠使農民工得到真正實惠的社會保障機制。
（一）規范全國統一立法
《社會保險法》（草案）正在向全社會公布并征集意見，它是與勞動立法相應的社會保障的配套制度，對基本養老保險、基本醫療保險、失業保險、工傷保險和生育保險都設立了專章規定，并對保險基金的征繳、管理、監督問題進行了規定。社會保險作為社會保障制度的一個重要方面，全國的統一立法對于整個社會的用工制度有宏觀的指導意義。社會保險制度對于農民工也同樣適用。但是農民工流動性強、收入低的特點使得他們在社會實踐中參保率并不高，如何提高農民工的參保率是一個重要的問題。
第一，建立全國統一的社會保險基金管理系統，使得任何參加了社會保險的人在任何時間任何地點，在符合法律規定的范圍內對于其賬戶內的所有基金都有實質上的支配權，或者可以稱之為一種有限制的所有權。以基本養老保險為例，參加了基本養老保險的農民工不論流動到任何地方，他的基本養老保險賬戶將跟隨其本人，只要在法律規定范圍內繳費滿15年中不擅自使用這一基金，且在其有勞動關系的時間內有基本養老金入賬的，都應當在其年老時根據賬戶基金給以其享有社會養老保險的權利。
第二，關于社會救濟，農民工在城市中屬于邊緣群體。農民工對城市的發展做出了重大的貢獻。建議對于各個城市應當設立專門的農民工最低生活保障制度，這一強制的規定寫入統一的立法，由人力資源和社會保障部進行監察。
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