[ 陳朝建 ]——(2009-11-30) / 已閱32986次
（六）小區(qū)參與原則與小區(qū)回饋原則：此系攤販之營(yíng)業(yè)易造成當(dāng)?shù)貭I(yíng)業(yè)環(huán)境、噪音、交通等負(fù)面影響，但不可否認(rèn)的是，攤販也會(huì)帶動(dòng)地區(qū)之經(jīng)濟(jì)繁榮及地方居民生活之便利性，因此，各該直轄市政府、縣市政府在規(guī)劃攤位時(shí)，亦可藉由基層之反映提出攤販集中區(qū)之申請(qǐng)，透過(guò)小區(qū)參與原則與公開(kāi)參與原則（尤其是民意調(diào)查或聽(tīng)證制度），另以定時(shí)、定點(diǎn)方式集中規(guī)劃管理攤位之營(yíng)業(yè)地點(diǎn)、時(shí)間及數(shù)目。然后，再藉由循序漸進(jìn)之管理模式（強(qiáng)調(diào)回歸商業(yè)常態(tài)之經(jīng)營(yíng)與管理理念），輔導(dǎo)攤販納入集中區(qū)或市場(chǎng)予以管理，俾以減少個(gè)別或零星攤位之設(shè)置數(shù)目，以降低對(duì)環(huán)境之影響。另基于小區(qū)回饋原則，亦可于各該直轄市、縣市攤販管理自治條例中明定攤販集中區(qū)之自治組織的基本義務(wù)（如明定回饋金、清潔義務(wù)或環(huán)境維護(hù)義務(wù)，甚或交通維持等義務(wù)）[20]。
（七）彈性管理原則：即應(yīng)積極引進(jìn)專業(yè)管理模式及訂定適度的罰則規(guī)范，加強(qiáng)攤販管理。詳言之，各該直轄市、縣市之?dāng)傌湽芾碜灾螚l或攤販輔導(dǎo)管理自治條例亦得引進(jìn)民間團(tuán)體之專業(yè)管理理念，此系目前攤販集中場(chǎng)皆由攤販組成自治組織自行管理，但由于自治組織并無(wú)專業(yè)之管理能力，以致管理成效有限，如為提升各攤位營(yíng)業(yè)場(chǎng)地之管理績(jī)效，自得引進(jìn)民間團(tuán)體專業(yè)管理之新思維；另外，此類新式的管理方式，亦可降低行政機(jī)關(guān)管理人員之編制、兼顧成本控制及減少管理上之風(fēng)險(xiǎn)外，復(fù)可達(dá)成管理績(jī)效之目的。
惟對(duì)于罰則規(guī)范，部分直轄市、縣市如臺(tái)北市認(rèn)為目前違規(guī)攤販之取締系依「道路交通管理處罰條例」裁罰，但罰則通常較輕，違規(guī)攤販仍會(huì)在道路、騎樓及公共空間繼續(xù)從事?tīng)I(yíng)業(yè)活動(dòng)，故主張訂定較重之罰則（加重裁罰），俾課予攤販應(yīng)履行之法定義務(wù)與強(qiáng)化反省能力。但部分直轄市、縣市如澎湖縣則主張若罰則的罰鍰額度低于三千元以下，始有機(jī)會(huì)另以「警告性處分」替代，反可以減少民怨之反彈[21]。
（八）提供多樣化服務(wù)之原則，創(chuàng)造地方特色：即為充份發(fā)揮地區(qū)特色，可適度增設(shè)臨時(shí)性集合攤位。蓋此項(xiàng)基本原則的目的，系為發(fā)展各地區(qū)之產(chǎn)業(yè)或人文特色，例如配合地方政府推動(dòng)主題性活動(dòng)或配合小區(qū)發(fā)展之需求，仍得增設(shè)臨時(shí)性集合攤位，以促進(jìn)觀光發(fā)展及商業(yè)休閑機(jī)制[22]。
陸、結(jié)論
總的來(lái)說(shuō)，地方制度法第十八條、第十九條規(guī)定經(jīng)濟(jì)服務(wù)事項(xiàng)，像是直轄市、縣市之工商輔導(dǎo)及管理事項(xiàng)（含攤販管理），本為直轄市、縣市自治事項(xiàng)，故基于「因地制宜」之政策需求，自得由各該直轄市、縣市就其攤販輔導(dǎo)暨管理事項(xiàng)自行研訂自治法規(guī)（尤其是自治條例）相繩，始符合法治國(guó)家、地方分權(quán)時(shí)代的基本要求。
但由于攤販之問(wèn)題自古即已存在，甚至已成為地方居民謀生或就業(yè)之一部分，亦為許多民眾生活的一部分，因此，攤販管理自治條例或攤販輔導(dǎo)管理之制定（或修訂），如何在不影響市民公共利益、妨礙交通、安寧秩序、環(huán)保、衛(wèi)生及公共安全之前提下，透過(guò)總量管制及小區(qū)參與之精神，以定時(shí)、定點(diǎn)的集中管理之方式，規(guī)劃許可之設(shè)攤地點(diǎn)及時(shí)間，并給予適度開(kāi)放若干攤位之申請(qǐng)條件，輔導(dǎo)合法、取締非法，期能改變民眾對(duì)攤販之負(fù)面印象，讓攤販發(fā)揮對(duì)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)之正面功能，使攤販之經(jīng)濟(jì)活動(dòng)邁向常態(tài)性之商業(yè)活動(dòng)，自屬當(dāng)務(wù)之急。
實(shí)際上，基于法治國(guó)家之立場(chǎng)，攤販的管理本需以法律定之，或由地方自治團(tuán)體積極立法以自治條例作為規(guī)范的主要依據(jù)[23]；然而，由于中央的攤販條例或攤販管理?xiàng)l例不易完成立法，故經(jīng)濟(jì)部基于國(guó)家發(fā)展的整體需要，以及特定政經(jīng)社文之考慮，配合攤販管理本質(zhì)上亦有「因地制宜」之特質(zhì)[24]。是以，在各直轄市、縣市地方自治生態(tài)各有差異，且在各地?cái)傌溄?jīng)營(yíng)管理現(xiàn)況不一的情況下，如何對(duì)各直轄市、縣市內(nèi)轄區(qū)攤販為之許可、攤販集中區(qū)之設(shè)置與限制等事項(xiàng)，似宜由各地方自治團(tuán)體視「實(shí)際需要」決定之。整體而言，經(jīng)濟(jì)部似仍將先促請(qǐng)各直轄市、縣市等地方自治團(tuán)體依地方制度法之規(guī)定，本諸職權(quán)制定攤販管理自治條例（或攤販輔導(dǎo)管理自治條例），以符各地方之實(shí)際需要。
也就是說(shuō)，只要各該地方自治團(tuán)體的自治條例依循中央「攤販條例（草案）」的立法精神，亦采「原則禁止，例外許可」的政策方針（或立法原則）為之。至于，其具體之管理方式、管制手段等事項(xiàng)，仍宜開(kāi)放給各地方政府自行訂定，以符合各該地區(qū)之差異性并符合實(shí)際需求。基此，經(jīng)濟(jì)部攤販輔導(dǎo)管理方案的提出目的，僅系作為「國(guó)家最低基準(zhǔn)」的政策方針之指示，提供各直轄市、縣市制定攤販管理自治條例（或攤販輔導(dǎo)管理自治條例）之用。
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* 作者為銘傳大學(xué)公共事務(wù)學(xué)系暨研究所專任助理教授，學(xué)術(shù)領(lǐng)域?qū)ｉL(zhǎng)為地方制度法、地方政府管理。
[1] 另值得注意的是，諸多省市單行法規(guī)，在精省之后，很多具備職權(quán)命令性質(zhì)的省單行法規(guī)則轉(zhuǎn)換為中央主管部、會(huì)、行、處、局、署的職權(quán)命令，恐未符行政程序法第一百七十四條之要求，而系屬失效之職權(quán)命令。
[2] 經(jīng)筆者實(shí)地訪查全國(guó)各該縣市、直轄市的結(jié)果，目前僅有基隆市、桃園縣、臺(tái)中市、高雄市、臺(tái)東縣、連江縣等完成攤販自治條例（或攤販輔導(dǎo)自治條例、攤販管理自治條例或攤販輔導(dǎo)管理自治條例等）之制定施行。
[3] 也就是說(shuō)，「攤販」系專指市場(chǎng)以外之?dāng)傌湥粗赣诮ㄖ锘蚬駹I(yíng)市場(chǎng)之營(yíng)業(yè)場(chǎng)所外，以攤位銷售貨物者；不同于此，「攤商」則指在公民營(yíng)零售市場(chǎng)內(nèi)營(yíng)業(yè)之營(yíng)業(yè)者而言。
[4] 例如都市計(jì)劃公共設(shè)施保留地臨時(shí)建筑使用辦法第四條規(guī)定，公共設(shè)施保留地得作為臨時(shí)攤販集中場(chǎng)。
[5] 值得注意的是，誠(chéng)如正文所言，臺(tái)灣省攤販管理規(guī)則系定位為「職權(quán)命令」，欠缺法律授權(quán)之依據(jù)，如依行政程序法第一百五十條第二項(xiàng)與第一百七十四條之一規(guī)定觀之，目前似屬無(wú)效之行政命令。
[6] 「上乘條例」與「橫出條例」均屬日本「法律先占理論」的延伸性見(jiàn)解。首先，「上乘條例」系指地方自治團(tuán)體所制定之自治條例（甚或自治規(guī)則）得基于與國(guó)家法律相同之目的，再就其已規(guī)范之事項(xiàng)、拘束之對(duì)象，訂定比國(guó)家法律、法規(guī)命令更為嚴(yán)格限制之管制措施者，即屬「上乘條例」。其次，「橫出條例」則是指地方自治團(tuán)體所制定之自治條例（甚或自治規(guī)則）得與國(guó)家法律、法規(guī)命令基于相同之規(guī)范目的，依據(jù)法律授權(quán)另對(duì)國(guó)家法律、法規(guī)命令所規(guī)定以外之事項(xiàng)，再以自治條例（甚或自治規(guī)則）加以相繩，即可稱為「橫出條例」。整體而言，日本「法律先占理論」所強(qiáng)調(diào)的「上乘條例」與「橫出條例」，如以「國(guó)家最低基準(zhǔn)」（national minimum）理論予以解讀（即：依國(guó)家法律所設(shè)置的規(guī)制，不能對(duì)地方自治團(tuán)體之自治條例的規(guī)制造成過(guò)多抑制，相反的，應(yīng)解為以全國(guó)、全民的觀點(diǎn)所作成的規(guī)制，均屬規(guī)制的最低基準(zhǔn)），地方自治團(tuán)體除可制定「橫出條例」外，亦得為環(huán)境保護(hù)、公害防治等維護(hù)地方住民健康之設(shè)定，容許地方自治團(tuán)體亦得制定較國(guó)家法律、法規(guī)命令為嚴(yán)格之「上乘條例」。以上可參照陳朝建，2004/11/18，《地方制度法教室：上乘條例與橫出條例的基本理解》，載于「部落格化的臺(tái)灣政治法律學(xué)院」，網(wǎng)址http://blog.sina.com.tw/weblog.php?blog_id=423。
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