[ 李娜 ]——(2010-2-20) / 已閱11731次
淺論基層人民法院司法制度改革
李娜
基層人民法院由縣人民法院和市人民法院，自治縣人民法院，市轄區(qū)人民法院組成。負(fù)責(zé)審判刑事、民事和行政的第一審案件。
基層法院建設(shè)與改善，對人民法院的整體工作起著舉足輕重的作用。基層法院的工作人員占全國法院系統(tǒng)人員的絕大多數(shù)，全國法院的法官、書記員、法警及司法行政人員有 80% 以上在基層法院。基層法院審判案件的數(shù)量占全國審判案件數(shù)量的大多數(shù)，大約也在 80% 以上；法院的審判方式改革、審判流程管理、案件質(zhì)量管理、司法統(tǒng)計、宣傳、調(diào)研、案件執(zhí)行、基本建設(shè)等方方面面的工作，每一項都很重要，都不能偏廢；此外，基層法院還擔(dān)負(fù)著人民調(diào)解組織的指導(dǎo)工作，還要參加來自各部門和領(lǐng)導(dǎo)安排布置的諸如扶貧解困、創(chuàng)建衛(wèi)生城市、招商引資之類的活動。基層法院的工作水平、整體形象、司法公信力如何，直接關(guān)系到人民法院的前途和命運(yùn)，也關(guān)系到黨和國家在人民群眾中的威信。
一、基層法院的機(jī)構(gòu)體制
憲法體制下的司法機(jī)關(guān)，必須是獨立于政府體系之外的國家機(jī)構(gòu)，與政府平等的為實現(xiàn)國家政權(quán)的管理履行審判權(quán)。為此，法院需要獨立的法律根據(jù)來保證其獨立、公正的履行國家義務(wù)，以維護(hù)國家政權(quán)的穩(wěn)定。但由于歷史原因，現(xiàn)行體制下的社會意識形態(tài)對司法在國家權(quán)力體系中的法律地位缺乏足夠的認(rèn)識，導(dǎo)致我國目前司法中立尚未全面展現(xiàn)出來，也使我國現(xiàn)行憲法體制下的一府兩院制度因人事、財產(chǎn)的隸屬而不能中立司法體制。
一些地方黨政機(jī)關(guān)將人民法院作為政府的一個下屬單位或職能部門對待，要求法院參加政府的各種管理性工作，為法院分配不屬于司法職能的工作，甚至給法院下達(dá)創(chuàng)收任務(wù)，或?qū)⒎ㄔ旱脑V訟費(fèi)用納為地方財政預(yù)算資金隨意調(diào)配，致使法院辦案經(jīng)費(fèi)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)經(jīng)費(fèi)、裝備經(jīng)費(fèi)等無法保障。這些觀念和做法雖然都是不能正確認(rèn)識法院地位的結(jié)果，但主要是憲法體制不能在地方上落實和執(zhí)行所致。憲法賦予法院的法律地位尚不能得到保障，法院審判工作就更不能在現(xiàn)行司法體制下為法制社會中的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會秩序提供有效服務(wù)。
二、基層法院的物質(zhì)供給
從現(xiàn)代司法理念的觀點看，現(xiàn)在的法院應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)的特征是人民法院依法獨立審判；司法公正且有效率；由職業(yè)化法官履行司法職責(zé)；具有科學(xué)的訴訟程序制度；具有滿足審判工作需要的司法裝備；司法具有極大權(quán)威。在財政供給上，除國家預(yù)算撥款外，有中央財政統(tǒng)一管理國家法院訴訟費(fèi)用，真正使訴訟費(fèi)取之當(dāng)事人，用之當(dāng)事人。但從現(xiàn)行體制看，是不可能實現(xiàn)的。
法院是隸屬于國家權(quán)力機(jī)關(guān)，不受任何機(jī)關(guān)和部門的干預(yù)，在共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，獨立于政府之外，代表國家行使審判權(quán)。但在現(xiàn)行體制下，基層法院的人工工資、辦公、辦案、車輛、醫(yī)療等全部經(jīng)費(fèi)都是地方財政。訴訟費(fèi)也被地方財政列入財政計劃中，不僅不能按時撥款，而且將部分仍至一半的經(jīng)費(fèi)被同級政府挪做他用。法院審判工作的根系依賴于地方財政供給，獨立司法的權(quán)利受到了地方政府的轄制。
三、基層法院的隊伍素質(zhì)
一名基層法院的審判員雖然由本級的國家權(quán)力機(jī)關(guān)任命，但其職級僅相當(dāng)于政府科員，而與審判員同臺受任的均為政府部門的正科級職官員。有學(xué)者指出，“在我國法官隊伍建設(shè)中，同質(zhì)化還很不充分，法官個體間的素質(zhì)參差不齊，表現(xiàn)為兩極分化的態(tài)勢：一方面，中級以上的法院因其待遇優(yōu)厚、行政級別高和生活條件好而吸引了許多優(yōu)秀的法律人才，另一方面是基層法官因待遇低薄、行政級別低，生活環(huán)境艱苦（基層派出法庭往往在邊遠(yuǎn)地帶），而無法吸引和挽留優(yōu)秀法律人才，但后者卻承擔(dān)了大部分案件的一審工作。”
在基層法院，大多數(shù)法官都能夠完成一般案件的審理，但對較為復(fù)雜、疑難案件以及隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展而出現(xiàn)的新類型案件的審理，許多法官便顯得力不從心。
四、基層法院改革的模式構(gòu)想
1．提升基層法院在社會上的地位，提高基層法官的薪金待遇。
為了保證基層法院能夠獨立行使審判權(quán)而不受干涉，必須提高基層法院的級別，至少應(yīng)高出縣區(qū)級（而不是同級）政府首腦的級別，等到適當(dāng)?shù)臅r候，徹底與行政級別脫離，代之以法官等級制。
1．建立人民法院經(jīng)費(fèi)保障制度
為從經(jīng)費(fèi)保障制度上削弱地方和部門保護(hù)主義的干擾，杜絕辦案“三同”等影響法院形象的頑癥，建議對人民法院經(jīng)費(fèi)實行中央財政和省級財政三級保護(hù)制度，即地方各級法院的人員工資，由省級財政統(tǒng)一負(fù)責(zé)，由高級人民法院統(tǒng)一管理；全國法院辦案經(jīng)費(fèi)由中央財政統(tǒng)一負(fù)責(zé)，由最高法院統(tǒng)一管理。
2．設(shè)立跨行政區(qū)域的專門法院
海事法院體制改革的經(jīng)驗表明，人事、經(jīng)費(fèi)上管一級和行使跨行政區(qū)域管轄權(quán)是鏟除地方保護(hù)主義、確保司法公正與效率的有效措施。因此，我們借鑒海事法院、銀行管理體制改革的經(jīng)驗，探索設(shè)立跨行政區(qū)域的法院或?qū)ｉT法院。理想的制度設(shè)計是打破現(xiàn)行的法院按行政區(qū)劃設(shè)置的狀況，重新設(shè)置地方三級法院，現(xiàn)行基層法院派出法庭的設(shè)置就是一個好的舉措。
3．基層法官的薪金待遇的提高
提升基層法院地位，提高基層法官待遇，對于基層法院專業(yè)性隊伍的建設(shè)具有特別重要的意義。在當(dāng)前的國情下，應(yīng)當(dāng)主要依照法官等級確定薪金，可高出國家公務(wù)員薪金的 2-3 倍，并逐步過渡到純粹依照法官等級來確定薪金。有人直接聲稱，“人的問題和錢的問題是司法改革的根本問題”，也有人斷言，“司法改革能不能成功關(guān)鍵在于錢、人”。 如果在經(jīng)費(fèi)和人事問題上仍然依賴同級政府和黨委，一切改革都會在這個問題上夭折。
4．科學(xué)規(guī)范基層法院的審判管理制度
審判管理是以法律規(guī)定為基礎(chǔ)的一項管理制度，其不同于行政管理。行政管理是一種等級化的集中管理，只適用于行政性事務(wù)，不適用于以案件裁判權(quán)為核心的審判事務(wù)。因此，如果將審判權(quán)與行政權(quán)相混淆，就會使裁判權(quán)變成領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，就是違背審判規(guī)律的。但是，我們已經(jīng)沿襲了多年的具有濃厚行政色彩的匯報案件習(xí)慣、領(lǐng)導(dǎo)審批案件習(xí)慣，恰恰是違背司法的獨立審判原則的。這一點，在基層法院尤為突出。因而，基層法院改革的重點一定不能避開這方面內(nèi)容。基層法院應(yīng)當(dāng)科學(xué)地制定審判流程管理制度，讓法官嚴(yán)格地在審判管理制度框架下從事審判工作。要把法官從各種非審判性工作或事務(wù)中解脫出來，集中精力辦案，提高辦案效率和辦案質(zhì)量。
現(xiàn)代司法理念的形成，是需要條件的。在一個法治國家里，如果不能解決起碼的憲法機(jī)制；不能明晰法院的隸屬，特別是地方法院與地方政府之間復(fù)雜的交錯關(guān)系；不能使人事系統(tǒng)獨立于政府體制之外，國家法院的性質(zhì)將一直不清不楚。那時，我們以什么標(biāo)準(zhǔn)去衡量現(xiàn)代司法理念的形成。所以，筆者認(rèn)為，在提出用現(xiàn)代司法理念指導(dǎo)和引領(lǐng)我們共和國廣大法官，用公正與效率主題保衛(wèi)共和國政權(quán)時，我們至少不會為自己的名分汗顏。
【參考文獻(xiàn)】：
1．孟 天：《以基層法院為重點》，載《人民司法》 1999 年第 9 期。
2．楊偉：《試論基層人民法院職權(quán)配置改革》
3．滕威：《基層人民法院現(xiàn)狀及其改革的構(gòu)想》，2008年7月16日。
黑龍江省北安市人民法院 李娜
