[ 李健 ]——(2010-4-6) / 已閱12691次
論中國特色民事檢察權之重構
李健
內容摘要：民事檢察權的立法十分缺位，導致檢察監督乏力；民事檢察權需要重構，且需具有中國特色或本土化特征；法律應賦予民事檢察抗訴權、建議權、調查權、偵查權、民事公訴權、支持（督促）起訴權、調卷權、民事執行監督權。民事檢察監督應與檢察權的憲法定位相一致。
關鍵詞：中國特色；民事檢察權；重構
一、問題的提出
《中華人民共和國憲法》第一百二十九條規定：“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監督機關”，這種憲法定位遠遠高于大陸法系和英美法系國家的檢察機關的地位。《中華人民共和國民事訴訟法》第十四條規定：“人民檢察院有權對民事審判活動實行法律監督”，這種民事檢察監督的職權規定是大陸法系和英美法系國家的檢察機關所沒有的，是法律制度的共性在中國本土化的產物，具有明顯的中國特色。但是這種制度規定顯得過于原則，沒有在具體的法律條文中予以完整和充分的體現，操作性不強，給檢察工作帶來嚴重影響，導致檢察監督乏力，維護司法公正，維護公平正義的效能得不到真正有效發揮，另外也給質疑、否定中國民事檢察制度提供了土壤和誘因。既然人民檢察院是國家的法律監督機關，依法享有對民事審判活動的法律監督權，那么如何才能真正履行民事檢察的法律監督職責，真正發揮監督的作用呢？筆者認為應當重構民事檢察權，這種重構應當符合憲法法律規定，應當具有中國特色，使民事檢察充分發揮其作用，享有它應有的地位。
二、重構中國特色民事檢察權之正當性
馬克思曾說道：“社會不是以法律為基礎的。那是法學家們的幻想。相反地法律應當以社會為基礎。法律應該是社會共同的，由一定的物質生產方式所產生的利益需要的表現，而不是單個人的恣意橫行”。⑴有什么樣的社會基礎就會有什么樣的法律制度，離開社會基礎的法律制度要么是舊有的法律制度的延續，要么是移植的但是不能生存的法律制度。世界上沒有完全等同的法律制度，也沒有完全等同的檢察制度，即便同屬英美法系的英國和美國也有差異，各具特色，比如英國在1985年才設置獨立的檢察機關，在此前中央檢察職權分別由內政大臣、國王的法律官員和公訴處長三者分別行使，⑵其檢察體制比較松散。美國一直有獨立的檢察機關，檢察體制則具有“三級雙軌、互相獨立”⑶的特征。幻想以移植某種法律制度來改造社會只是一種恣意。法律制度只能以社會為基礎，有什么樣的社會基礎就會有什么樣的法律制度，同樣檢察制度的設立只能以社會為基礎，有什么樣的社會基礎就會產生什么樣的檢察制度，這是不以人的意志為轉移的。
質疑、否定中國檢察制度，包括民事檢察制度，實際上就是沒有真正領悟檢察制度產生的根源和基礎。是以西方的三權分立權力模式下的檢察制度來考量中國的檢察制度，總認為西方檢察制度沒有的定位和職權，中國檢察制度也不能有或不應該有，這本來就犯了基本的認識性、方向性的錯誤。西方的檢察制度有西方的社會基礎，中國的檢察制度有中國的社會基礎，基礎不同，其檢察制度當然會有差異。因此，重構中國特色的民事檢察制度具有中國的正當性。
（一）重構中國特色的民事檢察制度的政治權力基礎
樊崇義教授在《檢察制度原理》一書中，將檢察基本原理歸納為七種，位列第一的權力模式原理。中國特色的民事檢察制度最重要的正當性基礎就是我國的權力模式。我國的權力模式是中國共產黨領導下的“一元分立的層級化權力結構模式。在這種模式中，國家權力機關即全國人民代表大會處于核心地位，國家行政、審判、檢察機關都由它產生，它們的組成和活動必須服從于權力機關的決定，并對它負責，受它監督。”⑷這種權力模式主要是從前蘇聯借鑒而來，其結構特征屬于垂直型，不同西方的三權分立制度，三權分立沒有最高權力機關，它是立法、行政、司法平行，相互制衡，屬于平面或半平面的權力模式，這種權力模式有優點，即避免集權和專斷，但也有其缺點，即沒有科學地劃分權力種類。基本權力不僅有立法權、行政權、司法權，還有監督權等。由于這種劃分，使得具有一定司法屬性的檢察權被迫放置于行政權種類里，致使檢察權弱小，不與行政權和司法權屬同一權力層級。我國是一元分立的層級權力結構，在這一權力模式下，檢察權與行政、審判權同屬于二級權力，并且因制衡行政權和審判權的需要而被定性為法律監督權，可見一元分立的層級權力模式更能科學的劃分權力種類，使得各種權力的配備更加合理，更有利于實現權力的均衡化和權力的充分實現。當然我國的檢察制度也是在人民民主理論和列寧的法律監督思想指導下建立起來的，具有明顯的中國特色。民事檢察權是檢察權的重要內容，理所當然的應當具有中國的特色，只要有利于充分發揮民事檢察權的監督制衡審判權，就應該授予民事檢察權更多的監督手段，沒有必要去考慮西方檢察制度有沒有。
（二）重構中國特色的民事檢察制度的文化歷史基礎
我國是一個缺少法治傳統的國家，但缺少傳統并不等于沒有法律制度，只是這些法律制度完全成為了封建帝王的統治工具，這些法律制度沒有促成國家民主法治的進步，反到強化了封建專制統治。其實在封建時代，我國的法律制度在某種意義上講是比較完備的，比如唐朝，形成了行政、監督、審判相互制衡的體制，并且作為監督權而言形成了獨立的制度和體制。御史制度就是封建時代的監督制度。御史制度自秦朝初建至清末2000余年，其間，名稱雖有變化，職權有所調整，但基本權能沒有變，就是糾察百官，監督行政、審判。御史制度是中國古代有專門機構，專職人員的監督機構，是應封建帝制需要而產生，形成了中國的文化基礎。我國的檢察制度雖然是從前蘇聯借鑒而來，是受列寧法律監督思想影響而設置，但是不無我國御史制度的影子，是御史文化的一種隱性傳承。如果只是整體移植前蘇聯的檢察制度而不符合中國國情，不與我國的歷史文化相結合，這種制度是不會有生命力的。孫中山是民主革命的先行者，游歷日本、歐美，受西方政治法律思想影響很深，但是他的憲法思想也并不是照搬西方的三權分立的權力模式，而是結合當時的中國現實，提出了五權憲法和權能分治學說，即，立法權、司法權、行政權、考試權、監察權相互獨立，相互制約。與此相應，中央政府實行五院制，即行政院、立法院、司法院、考試院、監察院。其中，監察院就是行使監督權的機構，這也有我國御史文化的影響。可以說適合國情的檢察制度才會有生命力，才是科學的制度。這個國情包含歷史文化，沒有那個國家的制度是脫離自身文化傳承和歷史的，包括檢察制度，也包括民事檢察制度。
（三）重構中國特色的民事檢察制度的現實實踐基礎
檢察機關的憲法定位很高：法律監督的專門機關，但是現實中檢察機關的地位卻十分尷尬，錯位嚴重，究其根本原因，還是立法的缺陷。雖然憲法有規定，但是缺乏履行法律監督所必要的保障手段。民事檢察監督更是如此。但我國的法治國情卻非常需要民事檢察監督。
我國目前的法律對民事檢察監督的規定僅限于《民事訴訟法》、《人民檢察院組織法》。在《民事訴訟法》第十四條原則規定了“人民檢察院有權對民事審判活動實行法律監督”。第一百八十七至一百九十條對人民檢察院的抗訴權做出了規定。《人民檢察院組織法》第五條第五項規定人民檢察院“對于人民法院的審判活動是否合法，實行監督”。從僅有規定的法律條文看，這些規定主要是針對抗訴權而言。其他監督權則是一片空白。這與當前世界各國強化對權力的監督和制衡的趨勢不符，與中央要求檢察機關加強法律監督的要求不合。中央要求“要充分發揮…人民檢察院民事審判、行政訴訟法律監督職能，…”， “人民檢察院要抓住人民群眾反映強烈的執法不嚴、司法不公等突出問題，加大法律監督力度，促進依法行政和公正司法”。⑸因此，民事檢察監督立法滯后的狀況嚴重制約了民事檢察權效能的發揮，不利于我國的民主法制建設。
當前的民事審判、民事執行活動的狀況也非常需要民事檢察監督。民事審判缺乏公信力，民事執行缺乏信任度，其過程中的違法犯罪現象層出不窮，屢禁不止。最高人民法院工作報告指出，“五年來，全國法院違紀違法的法官被查處的人數逐年下降，其中，利用審判權和執行權貪贓枉法、徇私舞弊的，從2003年的468人下降到2007年的218人，下降53.42%”。⑹雖然是逐年下降，但是這只是被查處的數字。2009年，全國共查處違紀違法人員７１２人，其中追究刑事責任１０５人。⑺特別是最高人民法院原副院長黃松有受賄案的發生及最近揭露出的重慶市高級人民法院執行局原局長烏小青受賄案更是暴露出民事審判、執行領域存在問題的嚴重性，這充分印證了“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗”，“要防止濫用權力，就必須以權力約束權力”⑻的至理名言。在現階段，審判權、執行權過于強大，法官的自由裁量權過大，法官，特別基層法官的整體素質不高已是不爭的事實。在這種情況下尤其需要強有力的外部監督，重構民事檢察權，強化民事檢察監督是現實之亟需。
三、中國特色民事檢察權的重構
如前所述，民事檢察制度的立法十分不完善，嚴重滯后，需要重構。但是要重構還有一個基本的理論問題需要探討，就是檢察權的性質和權能。
關于檢察權的性質，大陸法系多是定性為準司法權，英美法系定性為行政權。我國理論界爭議頗多，有行政權、司法權、行政司法雙重屬性、監督權的觀點，在憲法上定性為法律監督權。在權能上，大陸法系國家一般具有公訴和法律監督兩項權能，英美法系國家一般只具有公訴權能。可以看出，作為檢察權的權能是多項的，是可以并存的。換言之，檢察機關既可以享有公訴權，又可以享有法律監督權，只是孰輕孰重而已，并不是只能享有一種權能。有的學者認為，檢察機關既然是法律監督機關就不應該享有訴權或者偵查權，不能即當裁判員又當運動員。這種觀點不符合檢察權的實際。
中國特色民事檢察權可以包括以下權能。
一是抗訴權，有人又稱之為決定再審權⑼。抗訴權是法律明確授予的監督權力，檢察機關充分行使了該權力，自1988-2007年，共提出抗訴150926件，其中1997-2007年共提出抗訴145072件，法院再審審結84070件，改判、撤銷原判發回重審、調解62559件，維持原判20141件，其他處理1670件，改變率為74%。⑽抗訴取得了明顯的法律效果，制衡效果。因此抗訴權（或決定再審權）是民事檢察權的首項權能。
二是建議權。檢察機關應該享有向人民法院發出再審檢察建議，向人民法院和其他單位發出工作建議的權能。2001年，最高人民檢察院出臺了《人民檢察院民事行政抗訴案件辦理規則》（以下簡稱《規則》），《規則》第二十五條第五項，第四十七條，第四十八條對個案件審檢察建議和工作建議做出了規定，檢察機關也開始運用檢察建議，主要是個案再審檢察建議開展工作，2003-2007年，全國檢察機關共向人民法院發出再審檢察建議24782件，人民法院采納13780件，⑾采納率為55.6%，這里的采納是指人民法院立案再審，并不是指再審的改變率，再審改變率應當低于采納率，可見檢察建議的效果遠不如抗訴。究其原因，主要是《規則》屬于檢察機關單方司法解釋，作用有限，接受與否全取決于人民法院的認識和態度。建議權是檢察機關履行法律監督職責的重要手段，法律應授權并制定程序性保障措施，如檢察建議發出后，人民法院或其他單位應該如何回應檢察建議等。
三、調查權。調查權是檢察機關履行法律監督職責的保障性權能。調查權包括辦理申訴案件過程中的調查取證權和對民事審判人員、執行人員違法行為的調查權。在“新證據”成為抗訴理由之后，調查取證權的作用越來越大，在某種情形下可以決定抗訴的成敗。《民事訴訟法》第一百七十九條規定的抗訴（再審）事由中，有許多是涉及民事審判人員（含執行）違法的情形，因此授予檢察機關民事審判（含執行）人員的違法行為調查權無疑是檢察機關充分履職的必備要件。但是目前法律沒有明確規定，也只是《規 則》有些規定，嚴重制約了民事檢察權的發揮。法律應盡快予以規定。
四是偵查權。2004年9月，最高人民檢察院在整合檢察資源時下發了《關于調整人民檢察院直接受理案件偵查分工的通知》，《通知》規定：“民事行政檢察部門對在辦理民事行政抗訴案件過程中發現的審判人員職務犯罪線索，經檢察長同意，可以進行初查；經初查，符合立案條件的，經檢察長批準，可以直接立案偵查”。從而將民事審判、執行人員職務犯罪的偵查權有條件的賦予民事行政檢察部門，2009年，根據司法改革的要求，又將偵查權收歸了反瀆職侵權檢察部門，收歸的原因是不太清楚。但是偵查權的收回意味著民事檢察監督缺少了一個非常重要且十分剛性的權力，這對民事檢察監督的作用和效果有重大影響。將偵查權有條件的授權民事行政檢部門有十足的合理性，民事行政檢察部門熟悉民事法律，熟悉審判、執行的程序，在辦理申訴案件過程中容易發現違法犯罪線索，這是先天性優勢，同時也能提高民事行政檢察人員的發現意識，為查處民事審判（執行）人員職務犯罪創造條件。因此，筆者認為應將民事審判（執行）人員職務犯罪的偵查權有條件的賦予民事行政檢察部門，以確保民事檢察監督職能的充分發揮，維護司法公正，司法權威。
五是民事公訴權。在西方國家，檢察機關都享有民事公訴權，如大陸法系的法國、德國、日本皆有公益訴訟，英美法系的美國等亦有公益訴訟。雖然不是西方國家有，我國一定要有，但是國家利益、社會公共利益受到侵害的情況越來越嚴重，要求予以保護的呼聲越來越高，在我國，檢察機關是公益訴訟的適格主體，因為檢察機關代表國家進行訴訟活動，代表國家履行法律職責。既然檢察機關代表國家提起刑事公訴，自然也可以代表國家提起民事公訴，包括刑事附帶民事訴訟。從1997年開始，檢察機關已經進行民事公訴的探索工作，辦理了一批有影響、有效果的民事公訴案件。授權檢察機關辦理公益訴訟案件，符合世界之潮流，亦是我國社會轉型時期的需要。
六是督促、支持起訴權。督促、支持起訴是檢察機關近些年探索的一個方面。督促起訴，指人民檢察院作為國家法律監督機關，對損害國家、集體利益或者社會公共利益的民事行為，督促負有管理職責的單位依法向人民法院提起民事訴訟的行為。支持起訴，指人民檢察院依據《中華人民共和國民事訴訟法》第十五條規定，對損害弱勢群體民事權益的行為，支持受損害的群體或者個人向人民法院提起民事訴訟的行為。⑿昔日法律對此規定原則模糊，操作性不強，因此，立法應加以完善，以確保檢察機關履行法律監督職責。
七是調卷權。調卷權是檢察機關履行法律監督職責的基礎性權力，是民事檢察監督不可或缺的權力保障。調卷權雖然經過多次檢、法兩院協調，雖然在一定時期獲得了較好解決，但是因為法律沒有明確規定，反反復復，時而解決好了，時而又變化，時而可以借卷，時而又不能借卷。法律應快速做出規定：檢察機關借閱民事審判卷宗，人民法院應當借閱并積極配合，不得拒絕。
八是民事執行監督權。民事執行是當前社會的焦點話題，亦是法官違法犯罪的多發區、重災區，人民群眾多有微詞。筆者在2008年撰寫《淺論民事執行檢察監督制度》一文，就執行檢察監督問題進行過探討，這里不再贅述。授予檢察機關民事執行檢察權是社會之需，人民群眾之需，刻不容緩。
重構中國特色的民事檢察制度應建立在中國國情的基礎之上的，不應以三權分立權力模式下的西方檢察制度來審視我國的檢察制度，“只有民族的，才是世界的”，⒀中國的民事檢察制度必須具有中國特色，同時應放在中國特色的檢察制度的背景下思考，只有如此才會有生命力。
參考文獻：
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