[ 常禎 ]——(2010-4-12) / 已閱16007次
西部地區可持續發展的法治基礎----從西部地區生態環境法律保護為視角
常禎
[內容摘要] 可持續發展問題對人類生存與發展具有非常重要意義。西部地區是國家的生態屏障，其可持續發展問題，不僅關系到西部地區經濟社會的順利發展，而且關系到整個國家經濟社會持續穩定的發展。如何保障西部地區可持續發展，國內眾多學者已從多種角度進行了研究。本文從西部地區生態環境法律保護為視角，著重研究西部地區可持續發展的生態環境法律保護問題，以期為西部實施可持續發展戰略提供一點啟迪。
關鍵詞：西部地區；可持續發展；生態環境；法治
可持續發展問題對人類生存與發展具有非常重要意義。西部地區是國家的生態屏障，其可持續發展問題，不僅關系到西部地區經濟社會的順利發展，而且關系到整個國家經濟社會持續穩定的發展。可持續發展要求發展應具有公平性原則，體現為時間上的公平性與空間上的公平性。 而在我國要實現這種公平，就是要解決東西部地區發展的平衡問題，重點是破解制約西部地區可持續發展的主要障礙和“瓶頸”。
一、環境問題是制約西部地區可持續發展關鍵性因素
有專家認為，當前制約西部地區可持續發展的主要因素有三個方面：貧困、人口增長、環境退化。西部地區自然環境脆弱而惡劣，人口相對過剩，經濟、文化相對落后，貧困人口較多，從而形成環境退化—人口增長—貧困這樣一種惡性循環。因此，西部地區要可持續發展，就必須走出惡性循環怪圈，打破環境與貧困、人口增長的惡性循環。如何打破這一怪圈呢？一是解決貧困問題。在解決貧困問題上，我國以往的扶貧戰略是以經濟政策扶持為主導，結果是生態失衡加劇，環境進一步惡化，用大量資金和管理投入換來的經濟增長也常被無情的自然災害奪走。 因此，通過扶貧打破惡性循環怪圈此路不通。二是人口問題。西部地區人口增長受國家計劃生育的基本國策限制，已經取得了一定的成效，但并沒有解決西部地區惡性循環問題，故此路也不通。三就是環境問題。西部地區是我國主要大江大河的發源地，是國土的腹地和屏障，其生態環境對于全國社會經濟發展也至關重要。西部生態環境的顯著特點就是環境問題突出，具體表現為：水土流失嚴重、沙漠化擴大、土壤退化、植被破壞、生物多樣性減少，生態脆弱，生態狀況總體呈惡化趨勢。造成西部地區生態環境惡化的主要原因是不合理開發利用自然環境的人類活動，如對森林的過度開采、選擇開墾對象不對、對水資源的利用不當等。筆者認為，破解西部地區惡性循環怪圈，最關鍵的是扼制環境退化，保護、改善西部地區脆弱的生態環境。因為只要生態環境恢復了，土地生產力提高了，土地承載人口率將會大大提高，人們的生活水平就會改善。從這個意義上講，西部地區生態環境恢復和保護，對于西部地區可持續發展起著關鍵性的作用。
二、環境保護法律體系缺陷問題是西部地區可持續發展的主要障礙
法律基本原則體現著法的本質和根本價值，是整個法律活動的指導思想和出發點，構成法律體系的神經中樞，是法律體系的基礎，是法律精神的實際體現，決定著法的統一性和穩定性。 在我國，由于環境法的基本原則及價值追求等環境法理的研究深度不夠，導致環境法律制度分散、獨立，環境法律原則體系缺乏法理和實踐的雙重合理性，是西部地區環境污染和破壞嚴重的趨勢未能得到全面控制，局部反而惡化的又一重要原因，也是可持續發展的主要法律障礙，因此以可持續發展理論為基礎，針對環境公益及其外部性、多樣性、多元性等特點，構筑環境法的基本原則體系，并明確其價值追求極有必要。 注重對環境法律原則和基本原理的研究，利用原理上的突破來指導環境資源法律基本原則具體內容的改進和原則體系的革新，不僅有利于完善環境資源立法，深化環境法理論，促進可持續發展，指導環境公益的界定、確認、維護和分配，而且對切實有效地解決西部地區的環境問題有直接的理論和實踐上的重要意義。
三、西部地區環境保護法律體系的重構
隨著我國西部大開發戰略的深入推進，西部地區可能伴隨的環境污染和生態破壞已成為嚴重問題。面對這種環境緊張狀況，現行環境保護法律體系嚴重缺陷已夠成加強西部地區可持續發展的環境法制的主要障礙和“瓶頸”因素。因此，全面進行針對西部地區特殊地域的環境資源保護立法，重構適應可持續發展要求的環境保護法律體系，是亟待解決的重要問題。
20世紀90年代中期以來，環境法學界雖然在可持續發展觀念指導下對環境法律原則及其體系的整合、改革和創新問題積極展開了多方面、多形式的研究，并已取得一些突破。但是，我國西部地區在開發過程中，政策優先、行為優先、缺乏配套法律法規的現象比比皆是，行為的先行性和立法的滯后性導致開發秩序的混亂，直接威脅到生態環境安全。所以，構建西部地區法律體系成為當務之急，應著手以下幾個方面的立法：一是制定西部開發法。西部開發不僅關乎西部的發展，而且是牽系中華民族邁向二十一世紀的頭等大事，因而開發西部的法律定位一定要高，以基本法律的形式由全國人大制定，可以視為開發西部的“憲法”，使西部開發有法可依、有章可循。二是西部環境資源法。我國目前已經初步建立了以《環境保護法》為基本法，以環境保護管理單項法律為內容的比較完善的環境與資源保護法律體系。西部作為長江、黃河發源地，重要性自不待言，惡劣的生態環境要求特事特辦，專就西部的環境問題進行立法，特別加以保護，不但要保護自然資源，還要改善生態環境，防止工業污染，所以稱為環境資源法。在立法模式上，應突破現有的環境法律監管體制，借鑒國內外環境保護的立法經驗，進行超前立法。三是特定事項的單行立法。鑒于生態環境的系統性、綜合性，對其管理保護應當突破行政區劃的界限，按照生態區域的特性就特殊事項進行特殊立法，如《沙漠化防治法》、《長江源頭保護法》、《黃河源頭保護法》等，最終達到改善環境狀況、提高環境質量的目的。四是地方性法規、規章和制度。法律在運用過程中會不斷地出現一些新情況、新問題，要求有立法權的地方人大、政府、自治機關等部門因地制宜、在不違反法律的前提下制定適應實際情況的法規、規章和規范性文件，這也是西部環境保護法律體系的有機組成部分。
四、西部地區生態環境的法律保護
（一）加快體制改革，提高執法水平
西部環境保護在構筑了較完善的法律體系后，重點任務是如何保證這些法律的貫徹實施。最充分地實現立法的宗旨是每個立法者的美好愿望，要不背離這個初衷，就要在執法體制、執法者的素質、執法監督等方面建立一種合理機制，確保最大限度的接近立法本旨。筆者對于該機制的初步設想如下：
1、理順執法部門的權限。《環境保護法》第7條規定：“國務院環境保護行政部門對全國環境保護工作實施統一監督管理，縣級以上地方人民政府環境保護行政部門對本轄區的環境保護工作實施統一監督管理；國家海洋行政主管部門、港務監督、漁政漁港監督、軍隊環境保護部門和各級公安、交通、鐵路、民航管理部門分別在與自身業務相關的范圍內對污染防治實施管理，縣級以上人民政府的土地、礦產、林地、農業、水利行政部門按照資源要素分別對資源保護實施監督管理。”環境監督除環境行政機關外已達13個，實行的是統管與分管相結合的多層次管理體制，執法主體林立，權力過于分散，責任不明，容易造成執法混亂、“大家都管其實誰也不管”的被動局面，使環境保護工作大打折扣。如果西部地區這一特殊地域再沿用這種模式，勢必不利于環境保護，為此建議成立西部環境資源保護局，隸屬于國家環保總局，打破行政區劃的界限，減少行政執法障礙，削減其他相關部門的環境執法權，其權力由環境保護行政機關統一行使，使其具備綜合的執法能力。
2、提高執法者的素質，建立一支高素質的執法隊伍。執法水平的高低直接取決于執法者的素質，其品質、學識、對法的領悟能力都將影響執法效果。隨著各項政策向西傾斜，必將吸引大批優秀人才尤其是大專院校畢業生進入西部，應當抓住這一有利時機，吸引優秀人才加入到環境執法隊伍中來；要完善干部人事管理制度，實行競聘上崗，大膽啟用政治素質好、業務能力強、理論水平高的年輕干部，使其充實到領導工作崗位中來；要加強對現有執法隊伍的培訓，使其不斷提高理論水平和業務能力；注意提高環境工作者的經濟地位和社會地位，做到環境執法部門不僅能夠吸引人，而且還可以留住人，最終促進執法質量的提高。
3、改變執法觀念，采取靈活多樣的執法手段。環境執法技術含量高，涉及領域廣泛，所以要求在遵循傳統執法模式的前提下，采取多種靈活的手段和方式指引和疏導人們的行為朝有利于環境保護的方向發展，既要減少公眾的抵觸情緒又要注重工作的實際效果，具體為：一是公眾參與制度。環境是大家的環境，環境工作沒有公眾的參與是不可想象的，公眾參與可以采取多種方式如設立環境保護熱線電話、市長接待日、“環境保護”的報刊專欄、環境問卷調查等方式激發公眾參與環境保護的熱情，賦予居委會、村委會治保人員環境監督的權力，切實把環境工作落到實處。二是大力普及環境許可證制度。對影響環境的行為嚴格實施許可證制度，是環境預防保護的重要手段，起著其他方式不可替代的作用，尤其是在礦產資源開采方面。三是提高環境行政合同、行政指導在行政管理中的比重。環境行政合同、行政指導的強制力比其他方式要小，措施比較溫和，民眾易于接受且積極履行規定的內容，在西部環境狀況惡劣、環境意識相對淡薄的情況下，采取這種方式無疑會提高工作的實際效果。四是加大環境執法力度。目前的環境執法部門幾乎沒有任何強制手段，這同工商、稅務部門所享有的查封、扣壓、凍結等強制措施相比，軟弱了許多；且環境執法部門要同時受上級環境保護部門和同級人民政府的雙重領導，其執法能力受到多種因素的干擾而大大減弱。因此，西部的環境保護要努力突破行政區劃的限制，實行垂直領導，賦予執法部門更大的行政權力，如查封、扣壓、凍結等權力；對領導考核實行環境責任一票否決制、不過環境關的領導工作定為不合格等，這些措施的采用都將對環境執法的實際效果產生深遠的影響。五是加強對環境執法的監督。沒有制約的權力必將導致腐敗，這是一條亙古不變的真理，在賦予環境執法部門較大權力的同時，也應加大對其監督的力度。在遵循傳統監督模式的同時，主要通過政務公開制度、聽證制度、新聞輿論監督等方式增加行政執法的公開信和透明度，力求公正公平。西部人民環保素質相對較低，環保意識較差，認真貫徹政務公開制度，可以使公眾對環保工作有一個清楚的認識；普及聽證制度，可以起到教育相對人的作用；加大新聞宣傳力度，可以普遍提高公眾的環境意識，增加環境保護的自覺性，同時監督行政機關依法行政。這些方法應在西部環境保護工作中大力普及。
4、公正司法，力求社會公平。西部地域遼闊、資源豐富、民族眾多、經濟發展緩慢，這些特點給西部開發中的司法活動平添了許多障礙：遼闊的地域給違法者提供了廣闊的活動空間以及逃避法律制裁的庇護所；豐富的自然資源使有些人的貪欲溝壑難添，非法采挖獵伐；民族眾多會給別有用心的人利用民族問題煽動鬧事；長期被貧困困擾的人們積極尋求致富途徑而可能違法甚至犯罪；大量資金的流入使有些人難以潔身自好，伸手從中漁利等等。而遏制這些問題發生的有效手段之一就是司法機關應堅持公正司法，切實保護人民生命財產安全，具體到環境領域應當包括：
一是環境刑事案件。新修訂的《刑法》加大了對環境資源的保護力度，第六章第六節專門設立了破壞環境資源罪，共9個法條14個罪名，分別是：重大環境污染事故罪，非法處置進口固體廢物罪，擅自進口固體廢物罪，非法捕撈水產品罪，非法捕獵、殺害珍貴、瀕危野生動物罪，非法占用耕地罪，非法采礦罪，破壞性采礦罪，非法采伐、毀壞珍貴樹木罪，非法狩獵罪，濫發林木罪，非法收購盜伐、濫發林木罪等。豐富的自然資源是西部的有利條件之一，許多人都會在這方面做文章，不擇手段牟取暴利，主要表現為：獵捕、殺害珍貴野生動物，采伐珍貴植物、礦藏等方面。對于環境刑事犯罪，公、檢、法、司要密切配合，行動迅速，有效打擊犯罪分子。自然資源遭到破壞，將是很難恢復或者是永久性不可恢復（如殺害珍貴野生動物的行為），這就要求司法機關行動迅速，出擊有力，才能達到震懾犯罪分子的作用。要加大對司法部門的財政投入，使其有足夠的人員和設備來適應環境保護領域對高新技術的要求；對于環境案件，公、檢、法要優先辦理，從立案、偵察到審判，要從快、從嚴、從重；要運用多種方式加大審判案件的影響力，以具體的事例教育公眾，威懾犯罪分子。
二是環境行政案件。依法保護環境，是西部開發的中心議題之一，環境行政主管部門責無旁貸，在實施管理職能時必然會產生大量的行政案件。這就要求人民法院在審理該類案件時應當及時、準確、合法，在必要的時候采取有效手段防止環境的進一步破壞。因為環境資源一旦被破壞，恢復起來有相當的難度，而不象其他行政案件，對造成的損失可以有較多的補救措施。同時，人民法院審理行政案件，實際上是對行政機關依法行政的一種監督，只要行政機關嚴格地按照法定條件辦事，依法行政，便會在訴訟中立于不敗之地。如前文所述，西部環境保護賦予了環境行政主管部門較大的權力，相應的，侵犯相對人合法權益的案件也會居于突出位置，法院的有效監督意義重大，主要應作到：（1）加強行政庭建設。目前，西部法院行政庭的力量普遍不足，設備落后，難以適應環境保護的實際需要，要從人員、設備等方面加以充實。（2）擴大受案范圍。目前行政庭的受案范圍主要集中在法律規定的侵犯人身權、財產權范圍之內，西部的環境問題復雜，新問題會不斷出現，因而，法院應當不斷的擴大受案范圍，尤其是侵犯公民環境權的行政案件，切實把環境保護落到實處。（3）依法監督環境行政部門的訴訟行為。行政案件，被告負舉證責任，其證據只能在實施行政行為之前收集，未經法院許可，不得自行向原告收集證據。這一點是法院監督行政機關的有力手段之一，必須嚴格執行。要提高司法建議書的法律地位和作用，使法院的監督效果顯著。
三是環境民事案件。《民法通則》第124條規定：違反國家保護環境防治污染的規定，污染環境造成他人損害的，應當依法承擔民事責任；《環境保護法》第41條規定：造成環境污染危害的，有責任排除危害，并向直接受損害的單位和個人賠償損失。需要指出的是，環境侵權屬于特殊侵權范疇，應適用無過錯責任原則。在開發西部的過程中，環境侵權案件會不斷出現。有些污染源按照國家規定的標準排放污物，且交納了相應的排污費，侵犯了他人合法權益的，不能因為合法排放而免除其民事責任，這就要求法院在審理此類案件時有較高的法律理論知識和環境保護知識。對于合同糾紛，主要是指有關環境工程的勘驗、設計、施工糾紛，環保產品的生產、運輸、銷售糾紛，環境技術的開發、咨詢、使用糾紛等。西部開發，環境保護是中心，有關環境的合同糾紛也必將在法院審理案件中占據相當位置。除訴訟之外，法院要嚴格保證判決、裁定的有效執行，目前“執行難”問題一直是困擾法院工作的一大頑癥，損害了法律的尊嚴，對于環境執行案件，必須跳出“窠臼”，另辟“蹊徑”，執行要狠、準、快，切實保障法律得到實施，維護法律尊嚴，保護已相當脆弱的生態環境。
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