[ 王克先 ]——(2010-6-16) / 已閱19531次
論行政拘留制度的缺陷和完善
王克先
[摘要]當前各地公安機關對一些酒醉駕車的違法行為人不準其及時行使陳述和申辯、申請行政復議、提起行政訴訟等權利，即處以行政拘留并立即送拘留所執行。各地對醉酒后駕車人立即拘留，撇開社會原因的層面，與行政拘留制度的缺陷密不可分。由于法律規定的不完善，造成了實踐中行政拘留存在很多問題。缺少聽證程序、救濟途徑不完善是其中的主要原因。應當將行政拘留納入可以要求聽證的范圍并完善暫緩執行拘留的規定。
[關鍵詞]行政拘留；缺陷；完善
一、從立即拘留說起。
當前的立即拘留，是指公安機關對一些特定的違法行為主要是酒醉駕車，不準違法行為人及時行使陳述和申辯、申請行政復議、提起行政訴訟等權利，即處以行政拘留并立即送拘留所執行。
如：北京2006年曾規定，國慶期間，如果司機每百毫升血液中酒精含量達到80毫克，立即拘留。有的地方規定無證駕駛，立即拘留！等等。
據報導，2008年12月29日晚，深圳市羅湖區交警大隊在翠竹田貝三路設卡查車。21時55分，一輛黃色小車快速轉彎通過路口。民警攔下這輛小車。駕車的是一名女司機馬某。酒精測試檢查，血液中的酒精含量 105mg/ml，交警在對醉酒駕車的女司機做了筆錄。隨后，馬某被送往拘留所。
現場驗血，現場審批，現場拘留，無論酒后駕駛者再怎么說情都于事無補。2009年8月7日，溫州市各地交警開展統一行動，全警上路，頂風冒雨對酒后駕駛等嚴重交通違法行為進行大規模突擊檢查，共查獲酒后駕駛185起，現場拘留了5名酒醉駕駛人。
2010年03月12日《南方都市報》報導：前夜昨晨，廣州交警共查獲酒后駕駛37人，其中醉酒駕駛4人，目前4名醉駕者已全部被行政拘留。
此前也有立即拘留的規定：
如，《人民警察法》第十七條規定，縣級以上人民政府公安機關，經上級公安機關和同級人民政府批準，對嚴重危害社會治安秩序的突發事件，可以根據情況實行現場管制。
公安機關的人民警察依照前款規定，可以采取必要手段強行驅散，并對拒不服從的人員強行帶離現場或者立即予以拘留。
公安部也曾于2000年4月5日下發了《公安機關處置群體性治安事件規定》，其中第十一條規定，公安機關處置群體性治安事件,可以根據現場情況,依法采取下列強制性措施:
(一)發布命令或通告,責令圍觀人員立即離開現場,責令聚眾組織者立即解散隊伍,責令聚集的人員在限定時間內迅速疏散;
(二)對超過限定時間仍滯留現場的人員,可以使用必要的驅逐性或制服性警械強行驅散,但要盡量避免傷亡;
(三)對經強行驅散仍拒不離去的人員或者進行煽動的人員,可以強行帶離現場或者立即予以拘留;
(四)對正在進行打砸搶燒的人員,應當立即制止并帶離現場或者予以拘留;
從上面二個法律和部門規章的規定內容看，這里的立即拘留是縣級以上公安機關在處置突發事件時，對拒不服從人民警察命令的人員，所采取的帶離現場暫時剝奪其人身自由的措施。這種立即拘留不是對違法行為人的處罰，沒有拘留期限，作出決定時沒有嚴格的程序。其法律性質，不是行政處罰，而是一種行政強制措施，與當前的立即拘留在法律性質上完全不同，本文不涉及。
二、行政拘留制度的缺陷。
對醉酒后駕車的拘留顯然屬于行政拘留。公安機關對違法行為人處罰應按《行政處罰法》、《治安管理處罰法》、《公安機關辦理行政案件程序規定》等法律法規的規定程序作出。但為什么各地會對醉酒后駕車的立即拘留？撇開社會原因的層面，與行政拘留制度的缺陷密不可分。
行政拘留是指法定的行政機關對違反行政法律的人，在短期內限制其人身自由的一種行政處罰。行政拘留是最嚴厲的一種行政處罰，通常適用于嚴重違反行政法律但不構成犯罪，而警告、罰款不足以懲戒的違法行為。
《治安管理處罰法》關于行政拘留的直接規定就是下述幾個條文，其他條文只是對某種行政違法行為能否適用行政拘留的規定。
《治安管理處罰法》第十條規定，治安管理處罰的種類分為：（三）行政拘留。第十六條規定，有兩種以上違反治安管理行為的，分別決定，合并執行。行政拘留處罰合并執行的，最長不超過二十日。第二十一條規定，違反治安管理行為人有下列情形之一，依照本法應當給予行政拘留處罰的，不執行行政拘留處罰：（一）已滿十四周歲不滿十六周歲的；（二）已滿十六周歲不滿十八周歲，初次違反治安管理的； （三）七十周歲以上的；（四）懷孕或者哺乳自己不滿一周歲嬰兒的。
行政拘留是一種嚴厲的行政處罰，但因為行政拘留的限制人身自由時間比較短，對公民權利影響較小，法學界對于行政拘留的研究不是很重視，更由于法律規定的不完善，造成了實踐中行政拘留存在很多問題。行政拘留直接處分了公民的人身自由權，而人身自由權是憲法規定的一種基本權利，因此《治安管理處罰法》對行政拘留簡要的規定帶來了很多問題。《治安管理處罰法》的問題主要反映在以下二個方面：
1、缺少聽證程序
行政拘留涉及到公民人身自由權的處分，那么以地公民適用行政拘留尤其應該謹慎，并且應給予公民充分的程序性救濟權利，應當賦予行政相對人要求進行聽證的權利。聽證是行政機關在作出影響行政相對人權益的決定前，由行政機關告知決定理由和聽證權利，行政相對人有表達意見、提供證據以及行政機關聽取意見、接納證據的程序所構成的一種法律制度。聽證已成為當今世界各法制國家行政程序法的一項共同的、同時也是極其重要的制度。聽證體現了是國家機關對公民意見的尊重，是一種符合憲政思想的制度設計。
我國并不是沒有聽證制度。《行政處罰法》第四十二條規定，行政機關作出責令停產停業、吊銷許可證或者執照、較大數額罰款等行政處罰決定之前，應當告知當事人有要求舉行聽證的權利；當事人要求聽證的，行政機關應當組織聽證。當事人不承擔行政機關組織聽證的費用。當事人對限制人身自由的行政處罰有異議的，依照治安管理處罰條例有關規定執行。當時的《治安管理處罰條例》沒有聽證的規定，《行政處罰法》將行政拘留排斥在了可以要求聽證的范圍之外，而將一些輕微的處罰種類卻規定了相對人可以要求聽證，有些本末倒置。
繼《行政處罰法》（1996年10月1日起施行）之后的《治安管理處罰法》（2006年3月1日起施行）也沒有將這一缺陷彌補，《治安管理處罰法》第九十八條規定，公安機關作出吊銷許可證以及處二千元以上罰款的治安管理處罰決定前，應當告知違反治安管理行為人有權要求舉行聽證；違反治安管理行為人要求聽證的，公安機關應當及時依法舉行聽證。卻沒有將行政拘留納入可以要求聽證的范圍。
2、救濟途徑不完善。
因為公安機關作出的拘留決定不一定正確，可能存在重大的錯誤，即使沒有錯誤，相對人也有權要求及時得到救濟。但是現行法律的規定不合理，導致了救濟途徑的堵塞。比如，《道路交通安全法》第九十一條規定，飲酒后駕駛機動車的，處暫扣一個月以上三個月以下機動車駕駛證，并處二百元以上五百元以下罰款；醉酒后駕駛機動車的，由公安機關交通管理部門約束至酒醒，處十五日以下拘留和暫扣三個月以上六個月以下機動車駕駛證，并處五百元以上二千元以下罰款。而《車輛駕駛人員血液、呼氣酒精含量閾值與檢驗》規定，飲酒駕車是指車輛駕駛人員血液中的酒精含量大于或者等于20mg/100mL，小于80mg/100mL的駕駛行為。醉酒駕車是指車輛駕駛人員血液中的酒精含量大于或者等于80mg/100mL的駕駛行為。如果設想某人喝了酒剛好是在醉酒駕車的臨界點，就有可能將不應該拘留的人拘留。
《治安管理處罰法》第一百零七條規定，被處罰人不服行政拘留處罰決定，申請行政復議、提起行政訴訟的，可以向公安機關提出暫緩執行行政拘留的申請。公安機關認為暫緩執行行政拘留不致發生社會危險的，由被處罰人或者其近親屬提出符合本法第一百零八條規定條件的擔保人，或者按每日行政拘留二百元的標準交納保證金，行政拘留的處罰決定暫緩執行。
《公安機關辦理行政案件程序規定》第一百七十四條規定，被處罰人不服行政拘留處罰決定，申請行政復議或者提起行政訴訟的，可以向作出行政拘留決定的公安機關提出暫緩執行行政拘留的申請；口頭提出申請的，公安機關人民警察應當予以記錄，并由申請人簽名或者捺指印。被處罰人在行政拘留執行期間，提出暫緩執行行政拘留申請的，拘留所應當立即將申請轉交作出行政拘留決定的公安機關。
第一百七十五條規定，公安機關應當在收到被處罰人提出暫緩執行行政拘留申請之時起二十四小時內作出決定。公安機關認為暫緩執行行政拘留不致發生社會危險，且被處罰人或者其近親屬提出符合條件的擔保人，或者按每日行政拘留二百元的標準交納保證金的，應當作出暫緩執行行政拘留的決定；認為不宜暫緩執行的，應當告知申請人。被處罰人已送達拘留所執行的，公安機關應當立即將暫緩執行行政拘留決定送達拘留所，拘留所應當立即釋放被處罰人。
第一百七十六條規定，有下列情形之一的，不宜暫緩執行行政拘留：（一）被處罰人暫緩執行行政拘留后可能逃跑的；（二）被處罰人還有其他違法犯罪嫌疑，正在被調查或者偵查的；（三）公安機關認為不宜暫緩執行行政拘留的其他情形。
也就是說，法律把是否同意暫緩執行的權力授予了公安機關，實踐中，公安機關為了維護其威信，是不會同意暫緩執行的。有人甚至說，關錯了大不了賠幾個錢。
而此前的《治安管理處罰條例》第四十條規定， 對治安管理處罰提出申訴或者提起訴訟的，在申訴和訴訟期間原裁決繼續執行。被裁決拘留的人或者他的家屬能夠找到擔保人或者按照規定交納保證金的，在申訴和訴訟期間，原裁決暫緩執行。裁決被撤銷或者開始執行時，依照規定退還保證金。這里的規定把裁決能否暫緩執行的權利交給了被處罰人，只要被處罰人對治安管理處罰提出申訴或者提起訴訟的，且能夠找到擔保人或者按照規定交納保證金的，在申訴和訴訟期間，原裁決暫緩執行。應當說這個規定充分的保護了被處罰人的合法權益。
有人還提出了行政拘留制度缺乏制約機制，立法將行政拘留的決定權完全賦予了公安機關，在行政拘留決定作出之前，法院和檢察院并不能參與其中，其一些流程均由公安機關獨自完成。這是與憲政原則和法治原則是相違背的。筆者覺得這一問題比較復雜，要徹底解決是時過早。
三、完善我國行政拘留制度的建議。
針對行政拘留制度中存在的種種問題，筆者認為有必要完善，現階段可以先從以下二個方面入手：
1、在《治安管理處罰法》中規定將行政拘留納入可以要求聽證的范圍。
具體可以考慮作出這樣的規定：公安機關作出行政拘留、吊銷許可證以及處二千元以上罰款的治安管理處罰決定前，應當告知違反治安管理行為人有權要求舉行聽證；違反治安管理行為人要求聽證的，公安機關應當及時依法舉行聽證。
2、在《治安管理處罰法》中完善暫緩執行行政拘留的規定。
具體可以考慮作出這樣的規定：被處罰人不服行政拘留處罰決定，申請行政復議、提起行政訴訟的，可以向公安機關提出暫緩執行行政拘留的申請。被處罰人或者其近親屬提出符合本法第一百零八條規定條件的擔保人，或者按每日行政拘留二百元的標準交納保證金，在復議和訴訟期間，行政拘留的處罰決定暫緩執行。
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