[ 錢貴 ]——(2010-9-27) / 已閱7121次
分析告知程序的基本內(nèi)涵
錢貴
西方國(guó)家的法治理論和實(shí)踐表明，法治問題不是單純的法律和制度問題，而是靜態(tài)的法律制度與動(dòng)態(tài)的權(quán)力運(yùn)作、權(quán)利保障的有機(jī)結(jié)合，其中最核心的問題則是以法律限制國(guó)家權(quán)力、保障公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。《中華人民共和國(guó)行政處罰法》(以下簡(jiǎn)稱《行政處罰法》)第31條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)在作出行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人作出行政處罰決定的事實(shí)、理由及依據(jù)，并告知當(dāng)事人依法享有的權(quán)利。”這是我國(guó)首次以法律形式確立的行政處罰告知程序。
自從我國(guó)以法律的形式規(guī)定告知程序以來，告知程序己成為公安行政處罰的必經(jīng)程序。《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》第133條規(guī)定：“公安機(jī)關(guān)辦案部門在提出行政處罰意見后，應(yīng)當(dāng)告知違法嫌疑人擬作出行政處罰決定的事實(shí)、理由及依據(jù)，并告知違法嫌疑人依法享有陳述權(quán)和申辯權(quán)。”《中華人民共和．國(guó)治安管理處罰法》(以下簡(jiǎn)稱《治安處罰法》)第94條規(guī)定：“公安機(jī)關(guān)作出治安管理處罰決定前，應(yīng)當(dāng)告知違反治安管理行為人作出治安管理處罰的事實(shí)、理由及依據(jù)，并告知違反治安管理行為人依法享有的權(quán)利。”《治安處罰法》第3條規(guī)定“治安管理處罰的程序，適用本法的規(guī)定；本法沒有規(guī)定的，適用《中華人民共和國(guó)行政處罰法》的有關(guān)規(guī)定。”但由于我們僅能從法律法規(guī)中看到告知程序的一些原則性規(guī)定，而無法從其具體條文中找到如何告知等更加詳細(xì)的程序要求，因此實(shí)踐中在告知的時(shí)間、內(nèi)容、主體、形式等方面存在不同的理解和認(rèn)識(shí)，直接影響到告知程序的實(shí)際運(yùn)用和社會(huì)效果。
一、公安行政處罰告知程序的釋義
告知，即為告訴、使人知道的意思。據(jù)此，公安行政處罰告知程序，是指公安機(jī)關(guān)在對(duì)當(dāng)事人實(shí)施治安行政處罰的過程中，將作出行政處罰決定的事實(shí)、理由、依據(jù)和當(dāng)事人依法享有的權(quán)利以及應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)等情況告訴當(dāng)事人知道的法定必經(jīng)程序。《行政處罰法》第41條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員在作出行政處罰決定之前，不依照本法第三十一條、第三十二條的規(guī)定向當(dāng)事人告知給予行政處罰的事實(shí)、理由和依據(jù)，或者拒絕聽取當(dāng)事人的陳述、申辯，行政處罰決定不能成立；當(dāng)事人放棄陳述或者申辯權(quán)利的除外。”通過該條規(guī)定可以看出公安行政處罰的告知對(duì)公安機(jī)關(guān)來說是一項(xiàng)法定職責(zé)，對(duì)于當(dāng)事人來說是一項(xiàng)法定權(quán)利。
二、公安行政處罰告知程序的法律特征
公安行政處罰告知程序是行政程序法律特征的具體化。行政程序法具有如下法律特征：其一，行政程序法的內(nèi)容是行政機(jī)關(guān)的義務(wù)性規(guī)范和行政相對(duì)人的權(quán)利性規(guī)范的統(tǒng)一，旨在用行政機(jī)關(guān)沉重的義務(wù)性規(guī)范制約行政機(jī)關(guān)濫用行政權(quán)力，用行政相對(duì)人充足的權(quán)利性規(guī)范抗拒行政機(jī)關(guān)可能的行政侵害，引導(dǎo)行政機(jī)關(guān)依法行政。其二，行政程序法是一種法定程序，具有法律規(guī)范的效力，任何違反行政程序的行為都將產(chǎn)生不利的法律后果，應(yīng)當(dāng)由行為人承擔(dān)法律責(zé)任。對(duì)于行政機(jī)關(guān)來說，違反行政程序的行政行為不是合法的行政行為，將會(huì)被依法撤銷，并且行政機(jī)關(guān)應(yīng)該賠償因此對(duì)行政相對(duì)人造成的損失；對(duì)于行政相對(duì)人來說，尊重行政程序，依據(jù)行政程序法規(guī)定的要求、時(shí)效、條件等行使其合法權(quán)利是對(duì)自身權(quán)利的最大保護(hù)。
公安行政處罰告知程序也體現(xiàn)以上法律特征，即公安行政處罰告知程序是行政處罰主體履行告知的義務(wù)性規(guī)范與行政處罰當(dāng)事人獲得告知的權(quán)利性規(guī)范的統(tǒng)一，違背行政處罰告知程序，行政處罰主體也將承擔(dān)法律責(zé)任。
在行政實(shí)體法律關(guān)系中，行政機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人之間的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系明顯不對(duì)等。國(guó)家行政權(quán)力支持下的行政行為具有行政機(jī)關(guān)單方意志性、強(qiáng)制性、法定性等法律特征，不以行政相對(duì)人意思自治為原則，相對(duì)人必須服從和配合。公安行政處罰實(shí)體法律關(guān)系當(dāng)然也是如此，擁有行政處罰權(quán)的公安機(jī)關(guān)與當(dāng)事人之間的法律地位的不對(duì)等性相當(dāng)明顯。孟德斯鳩曾說過：“一切有權(quán)力地人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易地一種經(jīng)驗(yàn)，有權(quán)力地人們使用權(quán)力一直遇到有界限地地方才休止。”因此，為了預(yù)防公安機(jī)關(guān)濫用職權(quán)，有效控制行政處罰權(quán)，更為了保障當(dāng)事人合法權(quán)利，除了對(duì)有關(guān)行使行政處罰權(quán)的實(shí)體內(nèi)容進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)定外，更重要的是在行政處罰程序中公正合理配置公安機(jī)關(guān)與當(dāng)事人的程序性權(quán)利，更嚴(yán)格地明確公安機(jī)關(guān)的程序性義務(wù)，以抑制公安機(jī)關(guān)的實(shí)體性權(quán)力，以“權(quán)利”制約“權(quán)力”地規(guī)則，實(shí)現(xiàn)二者在行政處罰中權(quán)利和義務(wù)的對(duì)等與平衡，一個(gè)不容否認(rèn)地事實(shí)：“歷史上法制地實(shí)質(zhì)性進(jìn)步往往是通過程序體系的發(fā)達(dá)和合理化才落實(shí)的，公正合理的法律程序正是改善選擇的條件和效果的有力工具。”
三、公安行政處罰告知程序的基本功能
公安行政處罰告知程序?qū)嵸|(zhì)即行政程序，因而具有行政程序的基本功能和價(jià)值。行政程序是規(guī)范行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政行為的程序，也是實(shí)施行政行為的操作性技術(shù)規(guī)范，它在實(shí)現(xiàn)行政實(shí)體內(nèi)容，構(gòu)建“行政法治”秩序方面具有的功能可以簡(jiǎn)化為兩個(gè)方面：一是限制行政權(quán)力的恣意行使，防止相對(duì)方當(dāng)事人的合法權(quán)益遭受行政權(quán)力的無端侵害；二是使行政決定具有確定性、合法性，維護(hù)行政權(quán)力、提高行政效率，即保障公民權(quán)利的同時(shí)兼顧提高行政效率。行使行政權(quán)力要在保護(hù)相對(duì)方權(quán)利的前提下，有可能作最佳選擇以盡量提高行政效率，從而有利于實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益和公民個(gè)人利益的平衡。
我國(guó)《行政處罰法》第1條明確表明了行政程序的功能：“保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)有效實(shí)施行政管理，保護(hù)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益。”行政處罰的各項(xiàng)程序性規(guī)定均體現(xiàn)了這一基本功能，從而為各項(xiàng)程序性規(guī)定(包括告知程序)的實(shí)現(xiàn)設(shè)定了一個(gè)價(jià)值歸宿，當(dāng)然也從理論淵源上找到了其嚴(yán)格實(shí)現(xiàn)的必要性理由。公安機(jī)關(guān)辦案人員在辦理行政案件實(shí)施行政處罰時(shí)，應(yīng)當(dāng)緊密依據(jù)行政程序的要求，以行政程序的功能為出發(fā)點(diǎn)，依據(jù)現(xiàn)代行政法理念依法適用告知程序。
北安市人民法院 錢貴
