[ 錢貴 ]——(2010-11-22) / 已閱9229次
試論進城農民工子女受教育權的法律保障
錢貴
一、進城農民工子女受教育權的現狀
(一)教學條件相對落后
一般情況下，選擇公辦學校就讀是進城農民工子女接受教育的理想渠道，因為這些學校教育設施比較完備、管理相對規范、教學質量較高。但是由于公辦教育資源的總供給無法滿足進城農民工子女總需求，多數進城農民工子女只有選擇社會力量舉辦的農民工子弟學校。但是多數農民工子弟學校教學條件相對落后，如校舍多為改建或搭建，缺乏必要的教學器材和設備，相當一部分學校不能開足、開齊課程方案規定的課程，教師數量不足、來源復雜，多數不具備教學經驗。
(二)失學問題仍然存在
我國流動人口超過1.2億，隨父母進城的農民工子女則有近2000萬。根據國務院婦女兒童工作委員會和中國兒童中心共同立項、財政部和聯合國兒童基金會資助的對北京、深圳、武漢等9個大進城農民工子女教育情況的調查顯示，流動兒童中一直未上學者占6.85%，失學者占2.45%。可見，我國有近100萬進城農民工子女不能及時入學。
(三)地方政府缺乏管理
修訂后的《義務教育法》明確規定，父母或者其他法定監護人在非戶籍所在地工作或者居住的適齡兒童、少年，在其父母或者其他法定監護人工作或者居住地接受義務教育的，當地人民政府應當為其提供平等接受義務教育的條件。但實踐中相當一部分流入地政府還沒有制定相關配套措施，也沒有將進城農民工子女就學納入本地事業發展規劃，尚未建立專項經費。
二、保障進城農民工子女受教育權的必要性
(一)教育人權主義理念
“人人皆有受教育之權”被寫進《世界人權宣言》以來，受教育權作為人之為人的基本人權已成為國際公認的準則。這一準則在隨后的國際條約中被不斷地加強和重申。如《經濟、社會、文化權利國際公約》規定，人人都有受教育的權利，凡未經現行立法或其他措施予以規定者，本公約每締約國承擔按照其憲法程序和本公約的規定采取必要步驟，以采納為本公約所承認的權利所需要的立法和其他措施。意即締約國所承擔的條約必須在該過得到真正的落實，并且不是“漸進性的”而是“即刻性的”。我國作為條約締約國，受教育權在憲法和司法實踐中都已得到充分的肯定，《憲法》第46條規定:“中華人民共和國公民有受教育的權利和義務”。可見，進城農民工子女在受教育權領域享有與城市居民同等的權利，保障進城農民工子女受教育權是國家維護和保障基本人權的一個重要組成部分。
(二)社會發展的必然要求
受教育權的根本目的是促進人的全面發展，人的發展與社會發展互相促進。社會發展必然要求保障進城農民工子女的受教育權。一方面，進城農民工子女接受當地政府的教育是共享改革成果的必然要求，不僅他們的父母是城市的建設者，而且他們自己很可能成為該城市的主人。另一方面，農民工是在我國經濟社會轉型階段從農民階級中分化出來的一個特殊社會群體。如何對待這一社會群體，不僅直接關系到我國城鎮化建設的進程，而且關系到我國整個現代化的進程和整個國民經濟的發展進程。如果進城農民工子女的受教育權得不到有效的法律保障，他們在城市就很難有更多的發展空間;那么我國農村富裕勞動力就不
可能得到合理的轉移，我國城鎮化建設的進程也必然受阻，社會發展也將受到制約。
(三)和諧社會的應有之意
和諧是矛盾的雙方在一定條件下達成統一、協調和調和，它標志著人與人、人與自然、人與社會之間諸多要素實現均衡、穩定、有序。和諧社會必然包含和諧教育，和諧教育必然要求教育公平，使每個社會成員平等地接受教育。保障進城農民工子女受教育權正是構建和諧社會、和諧教育的應有之意。筆者認為，如果進城農民工子女受教育權缺乏保障，就不會有農民工及其子女與城市、社會的和諧相處;在和諧社會的構建過程中，我們應當以法律的形式消除侵犯進城農民工子女受教育權的不和諧因素，把不和諧的狀態歸于和諧。
三、進城農民工子女受教育權的法律保障
(一)制定《義務教育專項資金法》
教育理想的實現必然需要一定的物質基礎，進城農民工子女受教育權的實現必然需要有保障的教育經費。為了避免國家投資由于政策改變而改變的不穩定性，進一步保障進城農民工子女接受義務教育的權利，糾正法律在權責、投資比例等方面規定不清的現象，及時制定規范義務教育經費的來源、比例、用途等環節的《義務教育專項資金法》確有必要。首先應當建立健全中央財政承擔義務教育的補助制度，對進城農民工子女教育進行補助。其次應當建立健全省級以上財政承擔義務教育專項資金制度，要求省級政府統籌本地區的進城農民工子女教育經費。再次應當建立健全義務教育經費的責任制度，對侵害進城農民工子女受教育權的政府和個人追究行政責任或刑事責任。
(二)改革戶籍管理制度
要從根本上解決進城農民工子女受教育權問題就必須改革現行的戶籍制度�，F行的戶籍制度是在計劃經濟體制下形成的，它把城市人口和農村人口分離開來。隨著改革開放的推進，戶籍制度的改革也取得了一些進展，但總體而言進展不大。筆者認為，戶籍制度改革應結合實際，循序漸進的進行。首先將城鎮落戶條件由戶籍限制改為條件限制。凡是在城市有合法固定住所、穩定職業或生活來源的公民，均可按照本人意愿申請該城市戶口。其次逐漸剝離依附在戶籍上的教育、就業、住房、養老、醫療等各種社會福利和公共服務，還戶籍制度只是用來證明公民身份和滿足社會管理的本來功能。再次賦予公民的自由遷徙權。保障公民的自由遷徙權是消除城鄉差別和實現農民公平等就業的良好路徑。最后盡快出臺《戶籍法》，用法律的形式對戶籍制度改革的成果進行規范，將公民擁有依法遷徙入籍的自由和取得入籍居住資格的條件寫入法律。
(三)健全網絡學籍管理制度
由于進城農民工子女具有一定的流動性，實踐中對他們的學籍管理也存在著一定的困難。筆者認為我們應當加強相關法律的修改，逐步建立全國聯網的義務教育學生電子學籍卡系統，擴充學習檔案數據庫，實現學籍卡的網絡化管理，從而保證進城農民工子女學習情況記錄的連續性和完整性，簡化其轉學的相應手續。
(四)推行教育券法制化
教育券又稱教育憑證，它是指政府發給學生用于選擇學校，代表一定數額現金的證券，是掌握在家長手中的一種受教育的權利。這一理論最早是由美國著名經濟學家米爾頓?弗里德曼提出的，他主張政府應當將用于教育的公共經費以教育券的形式直接發給家長，家長可以自由選擇收費不同的學校，學校則向政府兌取與券值相等的現金。這樣學生可憑教育券到任何一所政府認可的學校就讀，學校之間也會因為學生掌握充分的主動權而增加競爭，從而提高學校教育的整體質量。對進城農民工子女推行教育券制度可能是解決其平等受教育權的又一有效辦法，筆者認為有必要通過法律的方式規范進城農民工子女教育券制度，在新《義務教育法》對弱勢義務教育對象財政投入不均進行補償原則的前提下，各地方機關應當根據國家上位法確定的原則制定適合本地實際情況的有關教育券的地方性法規，以此來保障進城農民工子女接受義務教育的權利。
(五)完善教育救濟制度
有權利就有救濟，國家應當為該國公民享有的各項基本權利提供有效的司法救濟�！熬葷侄问种匾Ｒ驗橹挥蟹傻玫綄嵤┎⒁砸欢ǚ绞竭M行，法律權利才能被尊重，然后名義上的權利才能變成實際存在的權利”義務教育階段的受教育權是一種公權性質的社會權，除了受教育者與當地政府形成行政法律關系外，學校與學生發生以受義務教育權為內容的法律關系也是一種行政法律關系，因為這時的學校實際代表著政府行使教育權，履行教育義務。當發生涉及進城農民工子女入學、教育歧視、開除學籍等方面的糾紛時，應當將這一糾紛納入行政訴訟受案范疇，使政府和學校接受司法的審查。
北安市人民法院 錢貴
