[ 郭輝 ]——(2010-12-10) / 已閱6958次
行政訴訟管轄異議制度探析
李俊杰
管轄權問題是評價行政訴訟程序正當性和判決有效性的標準之一，法諺云：“管轄權得不到普遍遵守將導致人類秩序的紊亂”，生動地說明了管轄權制度的重要性。然而，現行法律對行政訴訟中當事人提出管轄異議問題的規(guī)定并不明確，在一定程度上還存在異議。本文將通過對相關制度的分析，對行政訴訟管轄異議主體制度進行研究，特別是對原告是否有權提出管轄異議這一問題進行學理解答。
一、存在的問題
A、B、C、D四公司在參加S省采購中心舉辦的一次政府采購活動中，A公司中標。B公司認為A公司提供的產品不合格，不符合招標要求，于是向S省采購中心提出質疑。S省采購中心答復后，B公司又向S省財政廳投訴。后S省財政廳作出了駁回B公司異議的行政處理決定。B公司對此不服，向S省財政廳住所地所在的J區(qū)人民法院提起行政訴訟訴訟。在J區(qū)人民法院準備開庭審理的前一天，B公司以需到外地取證為由申請法院延期審理，法院未予準許。次日開庭前，B公司向J區(qū)人民法院提出管轄權異議。
對B公司是否有提出管轄權異議的權力，J區(qū)人民法院存在兩種觀點：
一種觀點認為，B公司向J區(qū)人民法院提起行政訴訟，符合《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行訴法》）關于管轄的相關規(guī)定，B公司一旦起訴，就無權提出管轄權異議。如果案件不屬于J區(qū)人民法院管轄，只能由J區(qū)人民法院依職權審查后移送或報請其上級法院指定管轄。另外，如果賦予原告提出管轄權，可能會導致原告濫用權力。
另一種觀點認為，根據最高人民法院《關于執(zhí)行<中華人民共和國行訴法>若干問題的解釋》（以下簡稱《行訴法解釋》）第十條第一款“當事人提出管轄異議，應當在接到人民法院應訴通知之日起10日內以書面形式提出”的規(guī)定，當事人均有權提出管轄異議，因為當事人包括指原告、被告和第三人。這符合最高人民法院行政審判庭編的《〈關于執(zhí)行<中華人民共和國行訴法>若干問題的解釋〉釋義》對該條的解釋：“提出管轄異議的人必須是本案的當事人；當事人應當在接到人民法院參加訴訟的通知之日起死回生10日內提出，期限內未提出的，應當視為當事人對管轄權無異議”。
關于管轄權異議問題，《行訴法》對這一問題并沒有規(guī)定。作出規(guī)定的是《行訴法解釋》第十條第一款“當事人提出管轄異議，應當在接到人民法院應訴通知之日起10日內以書面形式提出。”從條文來看，當事人有權提出管轄異議。依照《行訴法》相關規(guī)定，當事人是指原告、被告和第三人。而能“接到人民法院應訴通知”的只有被告，能接到“參加訴訟的通知”的只有第三人。對被告有權提出管轄異議這一點無爭議。那么，原告和第三人是否有權提出管轄異議呢？對這一問題，法律規(guī)定、相關的解釋容易引起歧義。因此，在法律作出明確規(guī)定前，有必要對這一問題進行探討，統(tǒng)一認識，并作出明確規(guī)定的結論。基于這一出發(fā)點，本文將通過對相關制度進行法理上的分析，對行政訴訟管轄異議主體制度進行研究，特別是對原告是否有權提出管轄異議這一問題進行學理解答。
二、行政訴訟管轄制度及管轄異議制度
行政訴訟管轄，是指人民法院之間受理第一審行政案件的職權分工。訴訟管轄是一項關于劃分人民法院之間職權范圍的制度。根據不同的標準，行政訴訟的管轄可以分為不同種類。依據管轄是否由法律直接規(guī)定為標準，行政訴訟的管轄可以分為法定管轄和裁定管轄。法定管轄是法律明確規(guī)定行政案件由哪一個法院行使管轄權。在法定管轄中，依據法院對行政案件的縱橫管轄關系不同，又可以分為級別管轄和地域管轄。裁定管轄是由法院作出裁定或決定，以確定具體案件的管轄權。依據管轄的決定方式不同，裁定管轄又可以分為指定管轄、移送管轄和管轄權的轉移。
行政訴訟關于管轄的確定，應當遵守以下幾個原則：便利訴訟原則，便于審判和執(zhí)行原則，便于公正審理原則，原則性和靈活性相結合原則。
行政訴訟管轄異議，又稱行政訴訟管轄權異議，是指當事人認為受訴人民法院對該行政案件無管轄權，而向受訴人民法院提出的不服該法院管轄的意見或主張。《行訴法》和最高人民法院《關于貫徹執(zhí)行《中華人民共和國行訴法》若干問題的意見（試行）》（1999年5月頒布）均未對管轄異議制度作出規(guī)定，法院在司法實踐中遇到有關管轄異議的問題，一般是適用《民事訴訟法》第38條有關管轄異議的規(guī)定。直至2000年3月，最高人民法院在《行訴法解釋》中才對管轄異議作出了補充規(guī)定，確立了行政訴訟管轄異議的規(guī)則。
三、行政訴訟管轄異議的設立價值
行政審判權以及行政案件的主管或管轄問題牽涉到行政訴訟與憲法的關系，以及行政審判或行政司法在整個憲政體制中的位置。在大陸法系國家，管轄權是以審判權為前提的，管轄權只是訴訟的要件，即便是某一法院對某個案件沒有管轄權，也并不影響訴訟的成立，不影響案件移送至其他法院審理。但在英美法系國家則將管轄權的重要性提升至訴訟能否成立的高度，沒有管轄權，訴訟就不成立。 行政訴訟主管或管轄的范圍對于法院來說，就是法院行使審判權的邊界劃在何處的問題；而對于當事人來說，則構成了在什么情況下才能夠享有接受審判的權利這一憲法性問題。因此，我們可以說，行政訴訟主管或管轄問題歸根結底就是政治國家與市民社會的關系問題。它是一個國家民主與法制健全程度的指示器，表征著國家保護的公民、法人財產權利、人身權利的廣度和深度。
具體而言，作為行政訴訟主管或管轄不當的救濟制度，行政訴訟管轄異議制度有以下幾方面的意義和作用：
（一）設立行政訴訟管轄異議的規(guī)則有利于充分保護行政訴訟當事人的訴權。《行訴法》的立法目的是保護行政相對人的合法權益。如果當事人對行政案件的管轄權持有異議，而在法律上不賦予當事人管轄異議權，實質就是對當事人權利的一種限制。
（二）設立行政訴訟管轄異議的規(guī)則有利于克服地方保護主義。由于現行管轄制度的設計存在著一個較為明顯的缺陷，即行政區(qū)劃與司法管轄的區(qū)域對應設置，司法轄區(qū)與行政轄區(qū)重合，地方法院在人、財、物等方面均受制于地方政府。這樣，法院在外部關系上難以獨立，司法權地方化的現象較為普遍。
（三）設立行政訴訟管轄異議的規(guī)則對法院和當事人均發(fā)生效力。當事人提出管轄異議之后，受訴法院就應當中止對案件的實體審理，開始對案件的程序問題審理，訴訟程序就進入了程序審理階段，在程序問題未解決之前不得進行實體審理。
四、管轄異議的提出及處理
《行訴法解釋》第10條對當事人提出管轄異議作了規(guī)定：“當事人提出管轄異議，應當在接到人民法院應訴通知之日起10日內以書面形式提出。”且提出管轄異議只能在一審法院提出，不能在二審法院提出。
對當事人提出的管轄異議，人民法院應當在案件實體審理之前先審查管轄權問題，經審查作出以下處理：
第一，當事人管轄異議成立的，裁定將案件移送有管轄權的人民法院。
第二，當事人管轄異議不成立的，裁定駁回。當事人對駁回管轄異議的裁定不服的，根據《行訴法解釋》第63條的規(guī)定，可以上訴，上訴法院應當在法定期限內，對上訴進行審查，并作出最終裁定。當事人應當按照最終裁定所確定的管轄法院參加訴訟，否則視為自動撤訴或不應訴。
五、對行政管轄異議提出主體的思考
依照《行訴法解釋》第10條“當事人提出管轄異議，應當在接到人民法院應訴通知之日起10日內以書面形式提出”的規(guī)定，提出行政訴訟管轄異議的主體是“當事人”。該法律規(guī)定具有含糊之處，對此條文的含義有不同的解釋。因此，對行政管轄異議的提出主體進行界定，成為解讀該法條的重點。
被告作為提出行政管轄異議的主體是無可異議的，以下對第三人和原告是否有權提出管轄異議進行分析討論。
（一）第三人提出管轄異議權問題
《行政訴訟法》第27條對第三人的訴訟地位作出規(guī)定：“共同提起訴訟的具體行政行為有利害關系的其他公民、法人或其他組織，可以作為第三人申請參加訴訟，或者由人民法院通知參加訴訟”。對于第三人能否提出管轄權異議的問題應作具體分析。最高人民法院在《關于第三人能否對管轄權提出異議問題的批復》中明確指出：
第一，有獨立請求權的第三人主動參加他人已開始的訴訟，應視為承認和接受了受訴法院的管轄，因而不發(fā)生對管轄權提出異議的問題；如果是受訴法院依職權通知他參加訴訟，則他有權選擇是以有獨立請求權的第三人的身份參加訴訟，還是以原告身份向其他有管轄權的法院另行起訴。也就是說：（1）有獨立請求權的第三人主動參加他人已開始的訴訟，無權提出管轄異議。（2）如果是受訴法院依職權通知有獨立請求權的第三人參加訴訟，他有權選擇以有獨立請求權的第三人的身份參加訴訟，這時應視為其承認和接受了受訴法院的管轄，因而無權提出管轄異議。如果他選擇以原告身份向其他法院另行起訴，自然無權對原法院提出管轄異議。即有獨立請求權的第三人無論是主動還是被動參加訴訟，均無權提出管轄異議。
第二，無獨立請求權的第三人參加他人已開始的訴訟，是通過支持一方當事人的主張，維護自己的利益。由于他在訴訟中始終輔助一方當事人，并以一方當事人的主張為轉移。所以，他無權對受訴法院的管轄權提出異議。
總之，第三人在訴訟中無權提出管轄異議。
以上是司法解釋是最高人民法院針對民事訴訟法中第三人管轄異議問題作的批復。行政訴訟法中沒有有獨立請求權第三人和無獨立請求權第三人之分，但是行政訴訟法中第三人通過支持原告或被告一方主張，或提出獨立主張來維護自己的利益，與民事訴訟法中的第三人有共同之處。故最高人民法院《關于第三人能否對管轄權提出異議問題的批復》對行政訴訟法中第三人管轄異議問題同樣適用，即行政訴訟中第三人在訴訟中無權提出管轄異議。
（二）原告提出管轄異議權問題
原告是否有權提出管轄異議，是一個頗受爭議的問題，未有統(tǒng)一的認識。
1、認為原告有權提出管轄異議，其觀點如下：
（1）《行訴法》中，當事人的稱謂有原告、被告、第三人。由此可見，被告的稱謂是有特定含義的，被告絕對不能等同于當事人。故對最高人民法院《行訴法司法解釋》第10條的解讀不應該將“當事人”等同于“被告”，不可任意對法律條文做縮小解釋。這里的“當事人”應包括原告，即原告有權提出管轄異議。
（2）根據《行訴法解釋》第36條的規(guī)定，原告撤訴后，若以同一事實和理由重新起訴的，人民法院不予受理。因此，原告不行使管轄異議權，其行政訴權難以得到保證。并且，在司法實踐中，原告提出管轄異議的情形主要有：（a）原告誤向無管轄權的法院起訴的，在法院受理后，才知道受訴法院無管轄權；（b）在共同訴訟中，被追加進來的共同原告對受訴法院的管轄權提出異議；（c）被告提出管轄異議，受訴法院認為被告的異議理由成立，之后依職權將案件移送，原告對移送的裁定提出異議。
筆者認為，對原告是否有權提出管轄異議問題應該根據實際情況作出判斷。不能籠統(tǒng)地認為原告沒有權提出管轄異議，畢竟法律上規(guī)定了提出管轄異議的主體是“當事人”，其概念包括原告在內。且在一定情況下如果不賦予原告提出行政訴訟管轄異議的權利，將不能保證其訴訟權利。同樣，也不能認為原告在任何情況下都有提出管轄異議的權利。因為原告在提起訴訟時已經對法院進行了選擇，被告被動介入訴訟后也有一次對管轄認可或異議的權利，雙方在權利上是平等的。如果任意給原告提出管轄異議的權利，那么原告對管轄實際上有了兩次選擇的權利這樣是不公平的。
