[ 牛建國 ]——(2010-12-21) / 已閱23123次
在對重大突發事件的應急處置中，必然涉及到一些緊急行政權力的授予。我國法律中也有類似規定，如07年頒布的《突發事件應對法》第12條就規定“有關人民政府及其部門為應對突發事件，可以征用單位和個人的財產……”。第49條也對政府的相應權力進行了授予。但是仔細研究不難發現，其所謂的行政權力授予都只存在于原則上的授予和規定，至于究竟可以對哪些行政單位臨時授予哪些緊急行政權力，并未做出細致的規定。這樣的原則性規定必然導致法律實施中的混亂局面。
至于行政權力的規制方面，相關法律、法規的規定也依然停留在表面。如《突發事件應對法》第63條規定“地方各級人民政府和縣級以上人民政府有關部門違反本法規定，不履行法定職責的，由其上級行政機關或監察機關責令改正;有下列情形之一的，根據情節對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分……”。從此條規定可以看出，我國在相應立法上對權力的規制僅限于“有關機關責令改正和依法給予處分”，至于具體是何機關有權責令改正、給予何種等級的何種處分，改正及處分的行政命令不能有效下達時由哪些機關負責監督，一概沒有寫進立法中。由此造成的直接后果就是，在下級機關沒有及時對重大突發事件進行處置從而造成嚴重后果的情況下，如果上級為了包庇以及懼怕承擔責任而不予追究，就沒有人可以對這些違法行為進行懲罰了。
（五）私權利救濟保護機制缺乏
在重大突發事件發生的緊急時刻，為了挽救更多人的生命財產安全，在行使行政公權力的時候適當的犧牲部分公民的私權利在原則上是正當可行的。但具體實踐中，關于公民哪些具體的私權利是可以被克減的，哪些是不可以被克減的，必要時哪些行政機關可以對公民私權利進行克減，克減的必要性是什么，克減的程序如何，當公民的私權利受到不必要的克減時應當通過哪些途徑尋求救濟，相關法律、法規沒有做出明確的規定。
（六）民間自發救濟救援行動缺乏規制和引導
汶川地震發生后，短短的幾個小時之內，通往重災區的國道就己經被來自四面八方的民眾自發救援隊堵塞的水泄不通，導致來自政府及軍隊的官方有效救援隊伍不能第一時間到達災區進行搶險救災。由于事先沒有對公眾進行教育和溝通，事情發生后又缺乏正當的引導，導致去往災區的主干道發生交通堵塞，延誤了官方的有效救援時間。另外，據不完全統計，汶川地震總共收到來自社會各界的捐款近60億人民幣。如此巨大的數目，如果管理不善，不僅不能夠為災區人民提供最有效的救助，反而會使很多不法分子在中間飽了自己的私囊。因此，筆者認為，我國應該在法律層面上對重大突發事件發生后，來自社會民眾的自發救援及捐款捐物，指定相關的有資格的機構及人員進行管理和統一調配，并做好相應的監督工作，同時向社會各界公開救援款物的使用情況信息。
三、健全我國重大突發事件應急管理的立法設想和建議
我國重大突發事件應急管理法制建設起步較晚，且由于我國歷史上“重刑民、輕行政”的司法傳統所致，使得我國的重大突發事件應急管理相關立法研究并沒有得到應有的重視。導致現今我國整個大的重大突發事件應急管理類法律、法規體系如同一盤散沙。很多方面的應急法律均處于空白狀態；已有法律、法規的具體制度在實際操作上也顯得十分僵化，不能發揮其應有的作用；法律與法律之間的劃分不夠明確，銜接之間的漏洞和沖突屢見不鮮；具體執行上也存在著諸多爭議。隨著近幾年洪水、地震、雪災、SARS、H1N1不斷來襲，使得越來越多的人認識到了重大突發事件應急管理法制建設的重要性，也有越來越多的學者投身到了此類法制建設的研究工作中去，使得我們看到了我國重大突發事件法律體系建設的曙光。在此，本文也就我國的重大突發事件法制建設提出一些自己的意見和見解。
（一）重大突發事件應急管理法律體系構建的基本原則
重大突發事件應急管理法律體系作為行政法領域的一個分支，當然具備了一般行政法應當具備的基本原則。例如，合法行政原則、合理行政原則、程序正當原則、高效便民原則、誠實信用原則、權責統一原則等。但是，重大突發事件應急管理法律、法規作為非常時期的特別法，除應具備一般行政法所應具有的基本原則外，還應具備一些獨特的基本原則，以適應特殊時期的特殊要求。
1.權力集中原則
對重大突發事件爆發的處理，往往需要多個政府職能部門的協同配合，因此，給予重大突發事件處理機構以相對集中的行政權力是十分必要的。簡單來說，重大突發事件的處理部門至少應該能夠調度一定的救援力量、一定的財產供給、一定的地方封鎖能力，甚至一些影響媒體的能力。總之，重大突發事件的應急處理機構應當具備集合大部分甚至所有處理重大突發事件所會涉及到的所有行政權力。
2.手段適當原則
強大的行政權力，更應得到妥善的應用。行政權力相對集中的重大突發事件處理機構，作出的任何決定都有可能給本來已經很嚴重的突發事件雪上加霜。因此，更加應當確保此時行政權力的行使能夠控制在適當的范圍內，同時注意其手段的性質、方式、強度、以及持久度。
3.方法科學原則
像諸如自然災害、公共衛生事件等眾多重大突發事件，因為領域特殊，在救援及控制時，都具有很強的科學性。簡單的運用常規的政府模式實施救援，不僅不能達到預期的效果，還可能會使情況進一步惡化。因此，在制定相應的重大突發事件應急管理類法律、法規的時候，應當考慮到不同的重大突發事件所具有的不同特點，配備相應的專業性人才，以達到更好的效果。
4.分級分類原則
重大突發事件種類繁多，因此不能一概而論。為了更好的應對重大突發事件，應當建立以中央為中心，以地方為基本單位的多層次應急管理行政體系，從而做到分工明確、權責統一、高效靈活、自上而下的一體化管理。
（二）重大突發事件基本法——《緊急狀態法》出臺的重要意義
緊急狀態(有些國家立法上稱為“特別狀態”、“非常狀態”、“緊急情況”等)，是指一種重大發生性事件在一定范圍和時間所形成的危機狀態，這種危機狀態對社會秩序和生命安全構成極大威脅和損害，妨礙了國家行政機關正常權力的行使，必須采取特殊措施才能遏制威脅和危險的發生，恢復社會正常秩序。
1.《緊急狀態法》立法的理論依據
（1）對社會秩序重新調整的需要。首先，行政法理論認為，社會秩序由各種層次的法律予以調整和規范，以使之永遠趨于正常，一個正常的社會關系隨著法律的變化而變化，而因為緊急狀態引起的這種突然的轉變應該依法進行，且應遵循嚴格的程序。尤其是對涉及公民權利、非國有財產的征收等重大事項作出的規定，應當更為慎重。我國《立法法》也規定，對于這部分的規定必須制定法律而不能以其他規范性文件代替。其次，關于民事權利的規定的法律層次較高，有的甚至明確排除了行政法規以下的規范性文件的適用（比如合同法）。如果僅僅依據部門規章或者其他規范性文件，很難避免其行政行為的違法性。
（2）依法行政和保護合法權益的需要。鑒于目前有關緊急狀態行政措施的規定分散且不統一，為了達到行政目，執行起來的隨意性較大，侵害權利人合法權益的事情從制度上來說不能避免，筆者認為，必須以統一的緊急狀態立法取代松散的規定。
2.我國《緊急狀態法》應有的合理定位
綜合比較世界上其他國家，有關《緊急狀態法》的立法情況大致可以分為以下幾種:第一，憲法中包含緊急狀態制度，如日本、德國、法國、印度等，這是比較早期的緊急狀態類立法，主要針對戰爭及武裝沖突；第二，在其他突發事件應急類法律、法規中規定緊急制度，如美國和日本的《災害救助法》中都規定了緊急狀態方面的制度，主要針對某一類重大突發事件所引發的緊急狀態進行規定；第三，專門制定《緊急狀態法》，如美國1976年《緊急狀態法》和俄羅斯的《俄羅斯聯邦緊急狀態法》，這一類緊急狀態類立法多針對所有的重大突發事件進行總的應急管理規定，適用范圍較廣，涉及機關較多，有點類似于重大突發事件應急管理類法律、法規中的憲法。鑒于我國針對具體某一類突發事件的法律、法規已經非常之多，因此我國現在迫切需要的是一部類似美國1976年《緊急狀態法》一樣的總的突發事件應急管理類的憲法性質的《緊急狀態法》。我們需要這部總的《緊急狀態法》做出最高的原則的但又細致可操作的規定，引領我們應對諸如戰爭、暴亂、恐怖襲擊、洪水、地震、傳染病、核泄漏、罷工等一切突發事件。
3.《緊急狀態法》的主要內容
建議我國的《緊急狀態法》分為四個部分：（1）緊急狀態的定義。緊急狀態是指由于發生了特殊情況，在使用正常的手段難以維護或者恢復社會秩序的情況下，由中央和地方政府按照《緊急狀態法》規定的程序，采取特別措施以盡快恢復社會秩序的整個階段。包括戰爭、暴亂、重大疫情的流行、重大自然災害等。（2）緊急狀態的宣布和解除程序。規定只有省級以上政府才可以根據法律授權宣布處于緊急狀態，只有在緊急狀態的情況下才可以使用本法規定的緊急應對措施，其解除程序也應與宣布同。（3）緊急狀態可采取的應對措施及其程序。措施和程序應是本法的重要章節，包含重大突發事件發生時，有關組織和人員對重大突發事件進行處理的必要的措施及相關程序。我國己有的一些重大突發事件類法律、法規也曾有過類似的應急類程序規定，只是不夠細致，大都是粗略的規定，在實際應用中往往派不上用場。只有我國《重大動物疫情應急條例》中的第十七條將動物疫情的報告時限細化到小時，并且規定了從鄉鎮級到國務院一整套完整的報告鏈，值得今后的立法學習借鑒。（4）違反本法的制裁措施。本部分從法律上對不按照法律規定行使職責的行政組織及其人員的法律責任進行規定，并規定普通公民對妨礙重大突發事件處理的法律責任。
（三）制定和頒布《反恐怖法》的必要性
最近幾年，恐怖襲擊頻繁的出現于世界各國人民的視線中，95年日本地鐵沙林毒氣案、O1年美國的“911”恐怖襲擊、02年印度尼西亞針對外國人的爆炸案、04年俄羅斯車臣體育場的爆炸案以及我國近來發生的西藏藏獨分子打砸搶燒事件，各種恐怖組織的活動越來越猖獗，人民的生命財產安全正在遭受著巨大的威脅。世界上很多國家都已出臺了一系列專門針對恐怖襲擊的法律、法規，如美國及韓國的《反恐怖法》、日本的《反恐特措法》等。我國雖有《國家安全法》和《戒嚴法》，但均不是為反恐設定的專門性法律、法規。鑒于恐怖襲擊爆發的突然性、針對平民性、強大的殺傷性、以及有組織性等特點，我國急需制定一部用來應對恐怖襲擊的專門性法律、法規。
反恐怖法的主要內容應包含:恐怖襲擊的種類和特點，以及適用本法的具體情況;恐怖襲擊發生時的報告制度;恐怖襲擊發生地的人群疏散和救治;當地行政機關的應對措施;有關軍警和機動部隊的調配;對恐怖分子打擊的力度、強度、方式、物資和醫療的發放等。另外，鑒于恐怖襲擊發生時的急迫性，還應規定相應機關和人員對恐怖襲擊做出反應的時間以及對于受傷平民的救助時間限制等。
（四）我國重大突發事件法律法規體系的完善及協調
目前，我國將眾多的重大突發事件應急管理類法律、法規大致分為四大類:自然災害類、事故災難類、公共衛生事件類和社會安全事件類。每一類均包含十幾部甚至幾十部法律、法規，彼此在內容上互相獨立，執行上互不干涉，這樣的分類方式對于法律的執行基本沒有任何幫助，漏洞仍然百出，交疊重復適用的地方也非常多，并且缺乏一個有效的處理法律、法規沖突的方案。
日本由于特殊的自然條件，同樣也擁有非常多的重大突發事件類規范性法律。日本國內將所有的重大突發事件類法律、法規按照事件發生的時間和階段大致分為:防災類、救援救濟類、恢復重建類、以及財政支援類，同時又將眾多的法律按照功能分為幾個小的部分，縱橫均有聯絡，很好的保證了突發事件發生時能夠有法可依，值得我國的重大突發事件類立法研究學習和借鑒。另外，可以考慮在眾多的重大突發事件類立法外，單獨設立一項用于所有重大突發事件類立法統籌規劃、表明如何適用的法律，作為重大突發事件類法律、法規的“協調法”。
四、結語
筆者在親身經歷過03年SARS、08年地震以及3.14藏獨分子打砸搶燒事件和09年甲型H1N1之后，深刻的體會到了，當重大突發事件發生之時，最好的防御就是“有備而來”。在災難到來之前，就通過法律、行政等一系列手段對重大突發事件的發生及其帶來的一系列后果做好萬全的準備，這樣才能做到盡量的減少損失。本文通過調查研究，提出了一系列應對重大突發事件的法律制度構建的建議，希望能對我國重大突發事件的法制建設提供些有益的啟發。
牛建國 四川琴臺律師事務所首席合伙人
彭傳雨 四川琴臺律師事務所理論研發員
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