[ 田凱 ]——(2011-2-22) / 已閱105525次
何謂“事實清楚、證據確鑿、適用依據正確、定性準確、處罰適當、程序合法”？——工商行政處罰案件辦案基本要求解析
田凱
在我們工商部門日常的執法辦案中，對案件的處理，法律、法規、規章都有一個原則性規定，即“事實清楚，證據確實、充分，程序合法，適用法律正確，處罰適當”。但何謂“事實清楚，證據確實、充分，程序合法，適用法律正確，處罰適當”？沒有具體的明文規定，成為廣大辦案人員的困惑，也造成實際工作中的不一致與混亂。比如，違法事實調查到什么程度，才算是“事實清楚”。因此，該問題不僅是個復雜的理論問題，更是個重要的實踐問題。明確其內涵，把握其標準，對于提高工商行政處罰案件的質量與水平，意義重大。
一、事實清楚
事實的存在及其正確認定，是行政行為能夠成立的基本事實要件，是行政行為正確性和合法性的前提和基礎。如果事實不清，或者認定錯誤，或者根本就不存在，或者沒有足夠的證據證明，或者未經充分調查而確定，都應屬于行政行為在事實方面的錯誤，從而影響到行政行為的合法性。對于事實不清的，有關法律、法規明確規定其為違法行為并否認其法律效力（《行政復議條例》和《行政訴訟法》都有明文規定）；而且《行政處罰法》第三十條更明確規定：“公民、法人或者其他組織違反行政行政管理秩序的行為，依法應當給予行政處罰的，行政機關必須查明事實；違法事實不清的，不得給予行政處罰�！�
事實清楚，是對所查辦案件的基本要求，是指當事人違法行為發生的時間、地點、動機、目的、手段、后果以及其他有關情況必須清楚，可用“五何”要素來概括。即何人、何時、何地、何事、何情節。如最簡單的無照經營案件，當事人的違法事實就應由實施違法行為的人員、行為的結果（包含被查獲時間，是否生產或進貨及數量，是否有銷售行為，銷售的詳細成本、售價、獲利、庫存等），違法行為的起始時間、行為發生地、具體行為，當事人是否有賬目及上繳稅金等構成。上述內容齊全，方可謂事實清楚。
“事實清楚”，在執法實務中是指決定案件性質以及案件能否成立的主要事實清楚。當然，事實是否清楚，是通過證據來證明的。
二、證據確實、充分
《行政訴訟法》規定，具體行政行為主要證據不足的，判決撤銷或者部分撤銷，并可以判定重新作出具體行政行為。首先，應當明確的是，這是一個非常重要但又很難說得清的問題。因為它是從定性上而言的，而非從定量上來把握。雖然如此，仍然存在著一個界定的標準。單純從文義上來講，“證據確實、充分”，不等于所有證據確實、充分，也不等于次要證據確實、充分，擬或部分證據確實、充分，而是指“主要證據確實、充分”。因此，衡量主要證據充足與否的標準是一個法律標準。
主要證據：決定案件性質，以及案件能否成立的證據。
證據確實：據以定案的各項證據均是真實可靠的，無偽造、誘導之嫌疑，亦無彼此矛盾的現象；據以定案的各項證據均與案件事實具有關聯性，不存在以彼事項印證此事項，或虛妄推斷的現象；據以定案的各項證據相互協調一致，共同指向同一個證明結論。概而言之，涉案全部證據必須具有合法性、真實性、關聯性的特質。
證據充分：一是案件所涉及的事實均有必要的證據予以佐證，如涉及“非法收入”，必須要核定清楚非法收入的金額，需要有進銷票據作依據，而不能單憑市場行情推定。二是用來證實案件事實的所有證據構成完整的證明體系，能形成“證據鏈”，如處罰假冒產品行為，既要有現場檢查筆錄、調查筆錄、采購及銷售票據，還要有實物證據，即假冒產品，必要時還可對經營場所攝制照片，制作知情人（特別是購買者）調查筆錄等。三是足夠的證據量所證明的案件事實輪廓實在、環節清晰，主要方面不存在模棱兩可的因素。
證據確鑿是從證據的證明效力方面來講的，側重于質量。而證據充分主要側重于證據的數量。
三、適用法律正確
“適用法律正確”，即案件的法律適用依據準確。對于法律適用要按照《立法法》的規定，遵循上位法優于下位法、新法優于舊法、特別法優于一般法的適法原則。應當注意的是，所謂的上位法優于下位法和特別法優于一般法，是在法律矛盾沖突的情況下適用，如果沒有矛盾沖突完全可以適用下位法或者一般法。新法優于舊法，一般指違法行為發生時在新法頒布實施前，對其查處程序適用新法，實體適用舊法，而對于發生在新法之后的違法行為，不管是程序還是實體都應當適用新法而不是舊法。其次，法律依據要具體到“條、款、項、目”，不存在應該用該條款（項目）而用了它條款（項目）。反之，則屬于適用法律錯誤。常見的錯誤：適用已經失效或者尚未生效的依據進行處罰、應當適用上位法卻適用了下位法、引用法律條款錯誤、遺漏法律條款或者適用法律條款不具體不規范、適用依據進行處罰時違背一事不再罰原則，等。
四、定性準確
定性準確，是指在事實清楚、證據確鑿的基礎上，對違法行為人的違法行為的性質認定準確。準確地判定案件的性質，是正確處理案件的前提，直接關系到行政處罰案件能否得以正確執行。要做到定性準確，必須要有正確認定案件性質的依據。辦案人員應當嚴格按照法律、法規、規章規定的違法行為構成要件來認定案件的性質，切忌將此行為認定為彼行為。定性不準，必然會導致對案件的錯誤處理。
定性準確包含三個層次的內容：1、定性應建立在事實清楚、證據確鑿的基礎上；2、所認定的案件性質應具備該種性質案件的構成要件；3、適用法律、法規及黨和國家的方針、政策要準確。
五、處罰適當
要注意兩個重點，一是“法無授權不可為”，行政處罰一定要有明確的法律依據；二是“過罰相當”，要合理運用好行政處罰的自由裁量權，要審查當事人是否有免于處罰或依法從輕、減輕或者從重、加重處罰的情節。尤其注意不能因當事人認罰則輕處，不認罰就重處。同時，對于事實、情節、規模相同或相似的案件，處罰結果應大致相當，切忌畸輕畸重、顯失公平。另外，還要考慮當事人的承受能力，不使其喪失基本的生活條件。
六、程序合法
程序合法，是指調查處理案件的整個過程必須符合法律、法規、規章規定的程序�！缎姓V訟法》第五十四條第一款第（二）項規定：具體行政行為違反法定程序的，應當予以撤銷或者部分撤銷；《行政復議法》第二十八條第一款第（三）項規定：具體行政行為違反法定程序的，應當予以撤銷、變更或者確認違法。行政處罰程序必須符合法律規定，不僅是對執法工作人員的最基本要求，也是行政執法目的得以實現的最基本保證。
行政處罰程序是行政主體實施行政處罰時，表現出的時間和空間的形式。時間包括行為發生的順序和時限，空間則包括了行為進行時所表現出的方式和步驟。一個法定的行政處罰行為程序的構成，必須具備四個基本條件：步驟、順序、方式、時限。
步驟。程序作為一個過程，是一個步驟一步驟完成的，程序猶如一條鎖鏈，步驟猶如各個環節，環環相扣，不可脫節。
順序。程序雖然由若干個步驟組成，但步驟與步驟之間前后排列有序，不可顛倒。如先表明身份，后實施監督；先取證，后裁決；先裁決，后執行等等。
方式。完成行政處罰程序的外在表現形式，行政處罰程序的任何一個步驟都要通過一個形式去完成，沒有必要的形式，行政處罰程序就無法進行。
時限。行政處罰程序既要保障公正，又要保障和提高行政效率，因此法律要求行政主體的行政執法程序必須在一定的期間內進行，否則無法保障行政處罰行為的公平與效率。
行政處罰案件的程序通常為：立案、調查取證、告知、送達、執行。
在執法實踐中，程序違法主要表現在：擅自減少或改變做出具體行政行為的步驟；破壞做出具體行政行為步驟的先后順序；隨意改變了或取消做出具體行政行為的方式；縮短或拖延做出具體行政行為或要求相對人做出某種行為的時限。
注：本文發表于《山東工商》2010年6期
蓬萊市工商局 田凱
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二〇一一年二月二十一日
