[ 張昭輝 ]——(2003-1-23) / 已閱20221次
法治+市場＝機(jī)票銷售市場的可持續(xù)發(fā)展
――解讀“五部委、局通知”
張昭輝*
摘要：本文通過對“五部委、局通知”有重點(diǎn)的分析解讀，以務(wù)實(shí)的態(tài)度初步探討了當(dāng)前我國機(jī)票銷售市場混亂的根源，并對機(jī)票銷售市場上的表見代理做了初步分析，在考慮到機(jī)票銷售市場法律體系出現(xiàn)“空殼化”可能的前提下，提出了機(jī)票銷售市場由政策主導(dǎo)型向“法治+市場”型轉(zhuǎn)化的可持續(xù)發(fā)展的模式。
主題詞：機(jī)票銷售市場 表見代理 市場 法治
近年來，一些地區(qū)暗扣銷售和非法經(jīng)營銷售民航國內(nèi)航班機(jī)票問題比較突出。1這種行為嚴(yán)重?fù)p害了航空運(yùn)輸企業(yè)和旅客的合法權(quán)益，擾亂了航空運(yùn)輸市場秩序，滋生腐敗現(xiàn)象，甚至影響航空安全。2002年5月20日，中國民用航空總局、國家發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)、公安部、國家稅務(wù)總局、國家工商行政管理總局聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于堅(jiān)決打擊暗扣銷售和非法經(jīng)營銷售國內(nèi)機(jī)票行為規(guī)范航空運(yùn)輸市場秩序的通知》（以下簡稱“五部委、局通知”），要求各地價(jià)格、公安、稅務(wù)、工商、民航行政管理機(jī)關(guān)依法對暗扣銷售和非法經(jīng)營銷售國內(nèi)機(jī)票行為進(jìn)行堅(jiān)決打擊。由國家五部委聯(lián)合發(fā)通知維護(hù)國內(nèi)機(jī)票市場秩序的做法尚不多見。這表明市場上暗扣銷售和非法經(jīng)營銷售機(jī)票的問題越來越嚴(yán)重，國家比以往明顯加大了法律監(jiān)管的范圍和力度。社會(huì)各界普遍認(rèn)為，這一次對機(jī)票銷售市場秩序的整頓已不僅僅是“民航總局內(nèi)部的事情” 2，決策高層的態(tài)度之堅(jiān)決，措施之嚴(yán)厲，絕非普通的聯(lián)合行動(dòng)或?qū)ｍ?xiàng)斗爭所能比擬。從這一層面來講，“五部委、局通知”是適時(shí)而出，意義非常。
解讀一 機(jī)票銷售市場的痼疾
在當(dāng)前民航管理體制下，我國的直屬航空運(yùn)輸企業(yè)并不是真正的市場主體，雖然對國有資產(chǎn)有保值增值責(zé)任，但最終責(zé)任在民航總局，絕大多數(shù)民航運(yùn)輸企業(yè)成為“雙重市場主體”，即既代表生產(chǎn)要素所有者——民航總局的利益，又代表勞動(dòng)要素所有者的利益。產(chǎn)權(quán)不清，政企不分，再加上管理水平低下，必然導(dǎo)致企業(yè)的目標(biāo)函數(shù)不再是利潤最大化，而是收入最大化；預(yù)算軟約束。因?yàn)槭菄衅髽I(yè)，虧損有國家撐著，沒有降低成本的壓力，導(dǎo)致成本高昂；傾銷性打折成為占優(yōu)策略。因?yàn)轭A(yù)算軟約束，而占住市場份額是自己的，因而可以不計(jì)成本地進(jìn)行傾銷性打折，以追求市場份額最大化；過度松弛的進(jìn)入管制和機(jī)群的盲目擴(kuò)張導(dǎo)致運(yùn)力嚴(yán)重過剩、航線重復(fù)、企業(yè)經(jīng)營成本失控、企業(yè)戰(zhàn)略管理和營銷管理意識(shí)和能力薄弱、定座系統(tǒng)落后以及機(jī)票代理機(jī)構(gòu)管理不力。市場環(huán)境整體上仍未達(dá)到真正的有序、公平。整個(gè)市場基本上是以內(nèi)循環(huán)為主，市場主體單一化，開放性較差。
在這樣的基礎(chǔ)上，對民航業(yè)這類自然壟斷行業(yè)來說，產(chǎn)權(quán)與競爭的問題恐怕是共同的，這正是機(jī)票銷售市場痼疾根源所在。如果放開價(jià)格，企業(yè)必然以價(jià)格換取市場，造成行業(yè)收入的大量流失。而收入流失的最終責(zé)任，由民航總局承擔(dān)。這就是為什么企業(yè)敢于無視效益削價(jià)競爭，民航總局要加強(qiáng)價(jià)格管理的重要原因，也是為什么外航使用多等級艙位管理能取得最大效益，而我國航空公司使用時(shí)卻變成了盲目削價(jià)的原因。機(jī)票銷售市場歷來是航空運(yùn)輸市場銷售體系的重要組成部分，據(jù)民航中南管理局1997年的統(tǒng)計(jì)表明，代理人的業(yè)務(wù)量當(dāng)時(shí)已占80％以上，成為機(jī)票銷售的主分銷渠道。如果我們將目前的機(jī)票分銷鏈簡化為圖1，可以很明顯地看出，“五部委、局”中所列的市場違規(guī)行為的實(shí)施，只會(huì)加速資金向中間商流動(dòng)，實(shí)際上造成航空公司成本劇增，而且成本的增加不但沒有帶來利潤相應(yīng)的增長，反而這部分增加的成本則轉(zhuǎn)化成中間商巨額利潤的主干部分。由于可以用低廉的價(jià)格享受到民航運(yùn)輸服務(wù)，樂享其成的消費(fèi)者并不關(guān)心自己的機(jī)票是明折還是暗折，至于其中的公務(wù)出差者通過報(bào)銷暗折機(jī)票將票面金額與實(shí)際支付額的差價(jià)據(jù)為己有的行為，很明顯是一種變相侵吞公私財(cái)產(chǎn)的行為，對公務(wù)人員職務(wù)的廉潔性造成嚴(yán)重破壞和威脅。根據(jù)民航協(xié)會(huì)用戶工作委員會(huì)所作的《2001年航空運(yùn)輸市場調(diào)查分析》對55965名旅客的抽樣調(diào)查可知，截止到2001年9月30日，公務(wù)旅客是民航最大消費(fèi)群體，占2001年國內(nèi)旅客運(yùn)輸量6831.7萬人的64.38%，3假設(shè)只有10%的公務(wù)旅客報(bào)銷過暗折機(jī)票，每張機(jī)票差價(jià)平均為500元，那么僅2001年一年公私財(cái)產(chǎn)就損失了近22億元！而中間商從國內(nèi)機(jī)票市場盤剝的巨額中間利潤我們也只能通過估算大致了解，假設(shè)一張機(jī)票的平均價(jià)格是1000元4，中間商從每張票上多收取3％的代理費(fèi)或手續(xù)費(fèi)（實(shí)際情況遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出這一假設(shè)），那么同樣的僅去年一年所盤剝走的中間利潤就是20多億元。兩項(xiàng)合計(jì)有過42億元的資產(chǎn)非法流失。假設(shè)航空公司在2001年的機(jī)票平均降幅為10％，按每張機(jī)票的平均價(jià)1000元計(jì)算，僅國內(nèi)旅客機(jī)票銷售收入一項(xiàng)就將減收超過68億元。綜合上述計(jì)算結(jié)果，僅2001年一年民航損失就已高達(dá)110億元之巨，等于一年內(nèi)損失了近40架客機(jī)。這一結(jié)論雖然推測多于準(zhǔn)確，但足以說明問題的緊迫性和嚴(yán)重性。5
實(shí)際上民航有關(guān)職能部門對機(jī)票銷售市場從未放松過監(jiān)管，但市場監(jiān)管手段單一，主要是對機(jī)票價(jià)格進(jìn)行管制。我們不妨簡略回顧一下國內(nèi)機(jī)票票價(jià)的改革，民航業(yè)在1997推出“一種票價(jià)、多種折扣”、1999年1月頒布“禁折令”、2000年4月國內(nèi)各主要航空公司在102條航線上采取聯(lián)營措施、2001年3月8日解除“禁折令”，已經(jīng)歷了四次機(jī)票票價(jià)改革，民航改革也經(jīng)歷了分割—－聯(lián)營——重組的道路，對票價(jià)的管理權(quán)放了收、收了放，市場這只看不見的手與管制部門這只看得見的手在機(jī)票銷售市場上多次角力，使機(jī)票票價(jià)常常陷入“一放就亂、一管就死”的怪圈，但到目前為止，仍以價(jià)格管制為主6。政府部門管制的這只胳膊還要繼續(xù)和市場的大腿較勁。市場可能會(huì)暫時(shí)屈服，但它巨大的內(nèi)力會(huì)以別的方式表現(xiàn)出來，比如種種市場違規(guī)現(xiàn)象，市場的體制外循環(huán)，甚至地下、半地下機(jī)票銷售市場。此次“五部委、局通知”明確指出當(dāng)前機(jī)票銷售市場存在三方面的突出問題：一是各種形式的暗扣銷售機(jī)票；二是無照、無證和超范圍非法經(jīng)銷民航機(jī)票；三是航空公司超標(biāo)準(zhǔn)支付銷售代理手續(xù)費(fèi)。這三個(gè)問題和機(jī)票價(jià)格管制都有直接或間接的聯(lián)系，表明決策高層已經(jīng)注意到僅靠以價(jià)格管制為主的市場監(jiān)管手段是不能有效制止機(jī)票銷售市場的混亂的，必須多管齊下，從根本上解決問題。目前民航總局聯(lián)合其他有關(guān)部門在部分省份設(shè)立了專門的市場監(jiān)管聯(lián)合小組，重點(diǎn)整治監(jiān)控旅客吞吐量前十位的北京、上海、廣州、深圳、昆明、成都、�？�、西安、廈門、重慶等十個(gè)城市的機(jī)票銷售市場。
解讀二 表見代理和檞寄生
機(jī)票銷售市場最主要組成部分就是銷售代理。民航總局1993年8月3日頒布實(shí)行的《民用航空銷售代理業(yè)管理規(guī)定》第三條第一款的規(guī)定指出，民用航空運(yùn)輸銷售代理業(yè)是指“受民用航空運(yùn)輸企業(yè)委托，在約定的授權(quán)范圍內(nèi)，以委托人名義代為處理航空客貨運(yùn)輸銷售及其相關(guān)業(yè)務(wù)的營利性行業(yè)”。在一個(gè)有效的航空運(yùn)輸銷售代理關(guān)系中，必須依賴本人（航空運(yùn)輸企業(yè)）、代理人（航空運(yùn)輸銷售代理人）和第三方（旅客、托運(yùn)人）三方主體的存在，缺失任何一方都將不構(gòu)成航空運(yùn)輸銷售代理關(guān)系；航空運(yùn)輸銷售代理的構(gòu)成中，包含了本人將銷售代理權(quán)授權(quán)給代理人之行為和代理人以本人名義銷售運(yùn)輸產(chǎn)品的代理行為，本人通過向代理人授予銷售代理權(quán)形成授權(quán)委托關(guān)系，代理人直接向第三方以本人的名義銷售所代理的運(yùn)輸產(chǎn)品形成代理行為關(guān)系，至于本人和第三人的關(guān)系，由于代理人在代理范圍內(nèi)的作為和不作為，關(guān)系到航空承運(yùn)人（從事公共航空運(yùn)輸事業(yè)的企業(yè)法人）履行的運(yùn)輸，應(yīng)當(dāng)視為承運(yùn)人的作為和不作為，體現(xiàn)出效果歸屬關(guān)系。包括機(jī)票銷售代理在內(nèi)的航空運(yùn)輸銷售代理，必須以取得民航地區(qū)管理局以上行政主管部門頒發(fā)的銷售代理許可證書方被視為合法。
然而在目前機(jī)票銷售市場上普遍存在這樣的現(xiàn)象：許多機(jī)票銷售從業(yè)者（剔除代理人和直銷點(diǎn)后的中間商，以下同）本身并沒有銷售代理許可證書或機(jī)票直銷手續(xù)，他們在接到旅客的訂票要求后并不自己開票給旅客，而是通過正規(guī)的代理商、直銷點(diǎn)的BSP系統(tǒng)出票給旅客后，由代理商、直銷點(diǎn)按協(xié)議或“行規(guī)”返還一定的現(xiàn)金給他們。這種類似于中介的做法沒有風(fēng)險(xiǎn)，利潤又豐厚，又不需要多大成本，使利益最大化和成本最小化成為可能，現(xiàn)行法律法規(guī)和規(guī)章制度亦未明確此類行為是否違法，因此一方面滿大街都是機(jī)票銷售點(diǎn)，另一方面正規(guī)合法的代理商數(shù)目銳減。以�？跒槔�2000年時(shí)尚有230余家代理人，2001年只剩94家，今年截至6月份為63家（不包括50余家航空公司的機(jī)票直銷點(diǎn)）。而目前海口大大小小的機(jī)票銷售點(diǎn)多如牛毛，少說也在千處左右，初步形成了一個(gè)寄生在民航正規(guī)機(jī)票銷售市場上的、有一定規(guī)模的半地下機(jī)票銷售市場7。如何理解這些機(jī)票銷售從業(yè)者的市場行為呢？
可以明確的是首先這些機(jī)票銷售從業(yè)者和航空公司之間不存在委托代理關(guān)系和隸屬關(guān)系，也基本上不和航空公司發(fā)生直接聯(lián)系；其次他們大都是以航空公司的名義從事機(jī)票銷售，而不是為他們出票的代理商、直銷點(diǎn)的“代理人”；再有，這些機(jī)票銷售從業(yè)者從表面上看，除了沒有代理許可證等相關(guān)證照外具有正規(guī)銷售點(diǎn)的一切形式特征（比如字號、營業(yè)場所、工作人員以及相關(guān)硬件設(shè)施）；最后，航空公司以及正規(guī)的代理商、直銷點(diǎn)對這類機(jī)票銷售從業(yè)者的這類行為雖然從內(nèi)心深處深惡痛絕，但出于市場競爭的壓力對其行為均采取了默許的態(tài)度。從消費(fèi)者的角度來看，根據(jù)民航資源中國網(wǎng)在2002年3月9日～4月14日以“您購票時(shí)關(guān)心售票點(diǎn)是否合法嗎？”為題所作的網(wǎng)頁調(diào)查顯示，投票的289人中只有44.14％的人選擇“只去正規(guī)售票點(diǎn)”，選擇“無所謂”、“從不關(guān)心”、“我不知道他們是否合法”的分別占22.84％、7.96％和29.07％，8表明大多數(shù)消費(fèi)者盡管在購票時(shí)已盡其注意義務(wù)，仍然無法辨別售票點(diǎn)是否正規(guī)合法。根據(jù)以上特征分析，這種行為是較為典型的表見代理。
表見代理，是指因本人的行為足以使相對人相信行為人具有相應(yīng)的代理權(quán)而與行為人進(jìn)行民事法律行為，本人須對該行為人負(fù)授權(quán)人責(zé)任的代理。9從形式上看，表見代理具有有權(quán)代理的全部要件，相對人即使盡了充分注意的義務(wù)仍然無法知道代理人所進(jìn)行的代理是超越代理權(quán)、沒有代理權(quán)或者其代理權(quán)已經(jīng)終止的行為；從法律效果上看，相對人能夠證明自己已經(jīng)盡了充分注意的義務(wù)仍然相信代理人的行為屬于代理權(quán)限的，被代理人必須對由此產(chǎn)生的法律后果承擔(dān)責(zé)任；法律規(guī)定表見代理的目的必須符合相對人是善意的且無過錯(cuò)這一要件。在機(jī)票銷售市場上出現(xiàn)的這種表見代理，屬于本人知道他人以其名義實(shí)施民事行為而不作否認(rèn)表示的表見代理，其構(gòu)成的客觀要件表現(xiàn)為行為人（機(jī)票銷售從業(yè)者）沒有機(jī)票銷售代理權(quán)，卻有足以令相對人（消費(fèi)者）相信其有代理權(quán)的客觀情形；其構(gòu)成的主觀要件則表現(xiàn)為對相對人來說，其主觀上應(yīng)為善意且無過失，對被代理人（航空公司）來說，其主觀上有過錯(cuò)，即對這些機(jī)票銷售從業(yè)者的無權(quán)代理行為采取了一種默認(rèn)、姑息的態(tài)度，雖然這種過錯(cuò)是出于無奈。表見代理成為目前半地下機(jī)票銷售市場最主要的表現(xiàn)方式。
我國《合同法》第49條規(guī)定，“行為人沒有代理權(quán)、超越代理權(quán)或者代理權(quán)終止后以被代理人名義訂立合同，相對人有理由相信行為人有代理權(quán)的，該代理行為有效�！� 《民法通則》第66條第1 款規(guī)定“……本人知道他人以本人名義實(shí)施民事行為而不作否認(rèn)表示的，視為同意�！北硪姶淼闹苯臃珊蠊诘谌耍ㄏM(fèi)者）與被代理人（航空公司）之間產(chǎn)生法律關(guān)系，被代理人必須承受無權(quán)代理人（機(jī)票銷售從業(yè)者）與第三人之間實(shí)施民事行為所設(shè)立的權(quán)利和義務(wù)，對善意第三人來說，視為與有權(quán)代理的后果相同。但是，表見代理本質(zhì)上屬于無權(quán)代理，與有權(quán)代理不同的是，被代理人向第三人承擔(dān)法律責(zé)任后，在無權(quán)代理人和被代理人之間產(chǎn)生法律后果，如果因無權(quán)代理人的行為給被代理人造成損失，被代理人有權(quán)向無權(quán)代理人追償。成立表見代理，被代理人向第三人承擔(dān)法律責(zé)任，是為了維護(hù)社會(huì)交易安全和善意第三人的利益，不是為了保護(hù)無權(quán)代理人，不能因成立表見代理而認(rèn)定無權(quán)代理人取得代理權(quán)，當(dāng)然也不能免除無權(quán)代理人的責(zé)任，應(yīng)運(yùn)用過錯(cuò)責(zé)任原則，分清被代理人的無權(quán)代理人的責(zé)任。在被代理人無過錯(cuò)的情況下，無權(quán)代理人對損失的承擔(dān)對于協(xié)調(diào)衡平當(dāng)事人之間的利益具有重要意義。
機(jī)票銷售市場上的表見代理的存在雖不合理但卻不違法。從立法者的原意來看，機(jī)票銷售市場中的表見代理應(yīng)該是被禁止的，因?yàn)樗拇嬖陴B(yǎng)肥了一個(gè)龐大的既得利益集團(tuán)，壓縮了正規(guī)代理人和直銷點(diǎn)的生存空間，擾亂了機(jī)票銷售市場秩序，培育了市場體制外循環(huán)，破壞了市場競爭的公平性，直接動(dòng)搖了機(jī)票銷售代理制度的基礎(chǔ)，造成國有資產(chǎn)的大量流失。在“五部委、局通知”中，只是原則性地提出禁止非法銷售機(jī)票，對此類表見代理行為既沒有界定，亦沒有禁止，不能不說是個(gè)遺憾。
行文至此，忽然想起一種叫檞寄生的寄生植物，當(dāng)它在宿主身上從一個(gè)纖弱的生命成長壯大之時(shí)，便是那可憐的宿主壽終正寢之日。不禁不寒而栗。
解讀三 第一桶金和“空殼化”
我國航空運(yùn)輸市場的法制建設(shè)在目前看來是嚴(yán)重滯后于市場發(fā)展的需求的。經(jīng)過多年的努力，民航已經(jīng)基本形成了比較完整的法律框架，法制建設(shè)取得很大成效，以《民用航空銷售代理業(yè)管理規(guī)定》及細(xì)則等多部部門規(guī)章和其它一系列規(guī)范性法律文件為基礎(chǔ)的機(jī)票銷售市場法律體系也初步建立。但相對而言，在安全管理方面的法制建設(shè)進(jìn)展比較快，門類也比較齊全，但在市場運(yùn)行、市場監(jiān)管等方面卻嚴(yán)重滯后，有的還是空白。一些市場運(yùn)行的關(guān)鍵問題，如市場進(jìn)入和退出的規(guī)范、航線航班的配置、壟斷價(jià)格和低價(jià)傾銷的確定及處理、銷售代理行為的規(guī)范等等，都沒有明確的法規(guī)制約。同時(shí)，在執(zhí)法監(jiān)督、依法處罰的手段、力度上也存在不少問題。更為嚴(yán)重的是民航行政執(zhí)法力量無論從數(shù)量還是質(zhì)量上都極度滯后于機(jī)票銷售市場的發(fā)展，更多的時(shí)候只是起協(xié)調(diào)作用，遑論其它職能的發(fā)揮。比如市場監(jiān)管這一塊，各級民航行政管理機(jī)關(guān)都有相應(yīng)的常設(shè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)和執(zhí)法人員，令人非常尷尬的是僅從數(shù)量上來講一個(gè)省全部的民航行政執(zhí)法人員還沒有一個(gè)中等規(guī)模菜市場的管理人員多，雖然同為市場，但是這兩個(gè)市場無論從重要性還是規(guī)模相對比都是天壤之別。沒有一支像樣的執(zhí)法隊(duì)伍，民航的行業(yè)管理豈不成了“巧婦難為無米之炊”？
現(xiàn)有的機(jī)票銷售市場法律體系由于時(shí)代的原因不可避免地打上了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的烙印，隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，相對封閉的機(jī)票銷售市場和靈活的市場機(jī)制越來越不能相安無事，原有法律體系不適應(yīng)時(shí)代發(fā)展、與市場不配套的弊病日益凸顯。這也是“五部委、局通知”出臺(tái)的原因之一。例如，民航總局1997年頒布實(shí)行的《民用航空銷售代理業(yè)管理規(guī)定實(shí)施細(xì)則》第7條禁止了含有個(gè)人股份的企業(yè)、含有航空運(yùn)輸企業(yè)股份的企業(yè)、外商獨(dú)資企業(yè)和港、澳、臺(tái)地區(qū)獨(dú)資企業(yè)經(jīng)營航空客貨運(yùn)輸銷售代理業(yè)務(wù)的權(quán)利，限制了中外合資、合作經(jīng)營企業(yè)以及與港、澳、臺(tái)地區(qū)合資、合作經(jīng)營企業(yè)經(jīng)營二類客貨運(yùn)輸銷售代理業(yè)務(wù)的權(quán)利，第九條限制了銷售代理人在民用機(jī)場內(nèi)設(shè)立營業(yè)場所，1993年8月5日頒布實(shí)行的《民用航空運(yùn)輸銷售代理業(yè)管理規(guī)定》第16條對銷售代理人設(shè)立分支機(jī)構(gòu)或營業(yè)分點(diǎn)經(jīng)營空運(yùn)銷售代理業(yè)務(wù)的行為給予了事實(shí)上的限制；銷售代理許可本應(yīng)是民航運(yùn)輸企業(yè)的自主經(jīng)營權(quán)內(nèi)容之一，現(xiàn)在卻成為民航行政管理機(jī)關(guān)一項(xiàng)行政許可10；同時(shí)在《民用航空安全保衛(wèi)條例》第36條中，對機(jī)票銷售市場違規(guī)者的同一違法行為分別由民航主管部門和民航公安機(jī)關(guān)進(jìn)行處罰，明顯違反《行政處罰法》“一事不雙罰”的原則；對于機(jī)票價(jià)格的確定，缺乏相應(yīng)的公開程序和價(jià)格聽證程序，易被誤解為“暗箱操作”，引起社會(huì)公眾的猜疑和非議……不一而足。我國已初步建立了有中國特色的社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)，而我國加入WTO也近一年，民航業(yè)的改革和重組也在加緊進(jìn)行，今年8月1日，新《外商投資民用航空業(yè)規(guī)定》已正式實(shí)行，從發(fā)展的眼光看，這些禁止或限制已無繼續(xù)存在的基礎(chǔ)和必要，改革現(xiàn)有的包括機(jī)票銷售市場制度在內(nèi)的民用航空運(yùn)輸市場制度的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟。這就要求我們必須堅(jiān)持為市場經(jīng)濟(jì)服務(wù)、為改革開放服務(wù)、為民航健康發(fā)展服務(wù)的指導(dǎo)思想，堅(jiān)持與時(shí)俱進(jìn)，把握時(shí)機(jī)，盡快進(jìn)行法規(guī)清理，對不符合WTO基本規(guī)則和市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律的民航法律法規(guī)和規(guī)范性法律文件及時(shí)立、改、廢，進(jìn)一步完善和發(fā)展機(jī)票銷售市場法律體系。
現(xiàn)有機(jī)票銷售市場法律體系中存在著空白點(diǎn)和灰色地帶。例如現(xiàn)行的機(jī)票銷售代理制度中，明文禁止越權(quán)代理、自己代理、雙方代理、轉(zhuǎn)代理和代理人的復(fù)任權(quán)，但是對表見代理語焉不詳，沒有明確規(guī)定是否違法；對于市場違法違規(guī)行為，只規(guī)定了民航行政管理部門的具體作為和管轄，但對民航行政管理部門的不作為應(yīng)負(fù)的法律責(zé)任以及民航公安機(jī)關(guān)對包括機(jī)票銷售市場在內(nèi)的航空運(yùn)輸銷售市場治安管理權(quán)和案件管轄權(quán)未作明確規(guī)定；在機(jī)票銷售市場法律體系構(gòu)成上重空防安全輕市場監(jiān)管，重立法輕執(zhí)法，重經(jīng)濟(jì)處罰輕行政、刑事處罰……靈敏的市場嗅覺讓一批批的機(jī)票銷售從業(yè)者“合理犯規(guī)”，大打擦邊球，在機(jī)票銷售市場上掘到了第一桶金，而這第一桶金的代價(jià)是國有資產(chǎn)的大量流失，大量寶貴的本應(yīng)用于發(fā)展我國尚嫌幼稚的民航產(chǎn)業(yè)的資金沉淀在民航市場體系外，一定程度上造成民航全行業(yè)的失血性虧損。由于掘金者趨之若鶩，使得正規(guī)的銷售代理人和直銷點(diǎn)的生存局勢日益嚴(yán)峻，原本就不算嚴(yán)密的機(jī)票銷售市場法律體系被沖擊得日益“空殼化”，逐步喪失了可操作性。在暗折機(jī)票盛行時(shí)期，某地就有“有心人”購買上百張暗折機(jī)票，然后持這些機(jī)票到售票處要求以票面金額退票，航空公司是“啞巴吃黃連，有苦說不出”，有關(guān)部門對此種惡意擾亂機(jī)票銷售市場秩序的行為也是因?yàn)橛诜o據(jù)而無法處理。
事實(shí)上，就連“五部委、局通知”也存在“空殼化”的危險(xiǎn)。比如新《刑法》刪除了倒賣飛機(jī)票罪后，對非法經(jīng)營機(jī)票銷售業(yè)務(wù)是否適用《刑法》第225條第一款，目前還存在著爭議，因?yàn)樵谶@之前沒有發(fā)現(xiàn)有現(xiàn)行有效的法律、行政法規(guī)明確表示民航銷售代理許可證是“其它法律、行政法規(guī)規(guī)定的經(jīng)營許可證或者批準(zhǔn)文件”，機(jī)票是“法律、行政法規(guī)規(guī)定的專營、專賣物品或者其它限制買賣的物品”，“五部委、局通知”實(shí)際上已超越權(quán)限對《刑法》第225條第一款作了擴(kuò)大解釋，這些爭議似乎必須通過司法解釋加以明確，而這正是五部、委、局力所不能逮的；再比如由于工商行政管理機(jī)關(guān)和民航行政管理機(jī)關(guān)之間職能交叉重疊，對暗扣銷售和非法銷售機(jī)票行為的處理上存在權(quán)責(zé)糾纏不清的傾向，此次“五部委、局通知”仍然沒有進(jìn)一步廓清雙方的分工。
解讀四 必然的選擇：法治+市場
陳曉寧同志認(rèn)為，我國航空運(yùn)價(jià)管理改革的最終目標(biāo)是建立以市場為基礎(chǔ)的企業(yè)定價(jià)、政府監(jiān)控機(jī)制。一是企業(yè)是真正的市場主體，產(chǎn)權(quán)清晰，建立了以現(xiàn)代企業(yè)制度為核心的公司管理結(jié)構(gòu)；二是航空運(yùn)輸市場集中度高，呈現(xiàn)寡頭壟斷結(jié)構(gòu)，處于適度壟斷狀態(tài)；三是市場供求基本平衡；四是建立了配套靈活的、以稅率和利率等經(jīng)濟(jì)杠桿為主體的市場調(diào)節(jié)機(jī)制；五是建立了比較完備的市場法規(guī)體系和監(jiān)管機(jī)構(gòu)，形成了良好的市場秩序特別是市場競爭規(guī)則11。航空運(yùn)價(jià)管理的改革方向表明民航的市場化改革必須走開放民航市場，積極引入競爭的道路，同時(shí)我們也注意到于近日基本完成重組的六大民航集團(tuán)與國外大公司相比規(guī)模仍較小，尚缺乏競爭力，因此，應(yīng)注意擴(kuò)大企業(yè)規(guī)模，但這種規(guī)模應(yīng)通過市場做大，而不應(yīng)是行政做大，其中關(guān)鍵問題還是引入競爭。8月1日，新《外商投資民用航空業(yè)規(guī)定》已正式實(shí)行，新規(guī)定對外商投資的導(dǎo)向政策更加完善，使中國民航業(yè)的對外開放領(lǐng)域和程度日趨擴(kuò)大，同時(shí)進(jìn)一步增強(qiáng)了外商投資中國民航業(yè)的吸引力。外商在對中國航空業(yè)的投資的瓶頸隨著這項(xiàng)新的規(guī)定的出臺(tái)正逐漸地被突破，外資投資的領(lǐng)域正在不斷的拓寬，由單一低層次的經(jīng)營范圍向復(fù)合高層次的經(jīng)營范圍轉(zhuǎn)變。外商增強(qiáng)了他們的發(fā)言權(quán)，甚至于外商可以擔(dān)任高級的管理職務(wù)，由此，外商由消極的旁觀者轉(zhuǎn)變成積極的經(jīng)營管理參與者12。市場主體多元化成為現(xiàn)實(shí)。而由來已久的民航管理體制的“瓶頸”，也必將隨著改革開放的深入，被生機(jī)勃勃的市場所打破。多年的改革開放實(shí)踐使人們形成了這樣的共識(shí)，即現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)的一個(gè)重要特征就是崇尚經(jīng)濟(jì)法治，把法律作為對經(jīng)濟(jì)運(yùn)行實(shí)行宏觀調(diào)控和微觀調(diào)節(jié)的最主要手段，其他各種手段也都必須納入法制的范圍，并要求整個(gè)社會(huì)生活的法治化與之相適應(yīng)。只有這樣，才能確立一整套完備的市場規(guī)則，形成和維護(hù)高度規(guī)范化的市場秩序，保障市場機(jī)制的良性運(yùn)行。所以，現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)必然是法治經(jīng)濟(jì)。13市場必須在法制法規(guī)的軌道內(nèi)運(yùn)行，才能保證有序、公平的競爭。這充分表明機(jī)票銷售市場法律體系的完善和健全是大勢所趨。
以往機(jī)票銷售市場的發(fā)展模式是政策主導(dǎo)型的，雖然政策與法治同屬調(diào)整規(guī)范方式，但民航總局制訂的政策僅代表自身的意志，效力也只及于民航內(nèi)部，且其表現(xiàn)形式多為內(nèi)部文件，缺乏系統(tǒng)性、公開性，主要依靠民航內(nèi)部成員的忠誠和群眾的信賴自覺實(shí)現(xiàn)，而在制訂政策的過程中靈活性和變動(dòng)性比較大，可操作性不穩(wěn)定。有鑒于此，這種發(fā)展模式已經(jīng)嚴(yán)重束縛了機(jī)票銷售市場的發(fā)展壯大，必須進(jìn)行變革。眾所周知法治是一種事前調(diào)節(jié)，市場是一種事后調(diào)節(jié)，成熟的市場機(jī)制與良好的宏觀調(diào)控機(jī)制都通過法律的整合作用而相契合、銜接，法律貫穿始終、深入到各個(gè)環(huán)節(jié)和領(lǐng)域，通過發(fā)揮其全方位的整合作用而實(shí)現(xiàn)法治的整體效應(yīng)，從而使現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)成為一種新型的、規(guī)范化、制度化了的市場經(jīng)濟(jì)。機(jī)票銷售市場的發(fā)展必須有高質(zhì)量、高效率的法律調(diào)整，必須把法的至上性、權(quán)威性原則貫徹到一切市場關(guān)系中去。在機(jī)票銷售市場上法治和市場的聯(lián)姻，作為一種新的發(fā)展模式，可以有效規(guī)范市場主體的經(jīng)濟(jì)行為，使所有市場主體都在同一個(gè)法治平臺(tái)上公平競爭，保證在法治軌道上的市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制的平穩(wěn)運(yùn)行，保證有限的機(jī)票銷售市場資源通過市場方式進(jìn)行有效的配置，實(shí)現(xiàn)效率和效益的統(tǒng)一。
加入WTO后，我國雖然沒有就機(jī)票銷售代理方面的商業(yè)存在做出開放承諾，只是在開放機(jī)票定座系統(tǒng)方面作了有保留的承諾，但可以預(yù)見的是，外資和具有豐富管理經(jīng)驗(yàn)的國外企業(yè)必定會(huì)搶灘登陸、問鼎中原的。民航的發(fā)展和機(jī)票銷售市場也會(huì)因此充滿變數(shù)，面臨著重新洗牌的局面。隨著《行政許可法》的即將出臺(tái)，民航運(yùn)輸銷售代理許可制度因民航總局即將失去對銷售代理許可的設(shè)定權(quán)而面臨下課。皮之不存，毛焉附之，現(xiàn)行的代理許可證制度必將實(shí)現(xiàn)變革。由于民航重組將會(huì)形成適度競爭和適度壟斷局面，必將使目前機(jī)票銷售市場擺脫戰(zhàn)國時(shí)代，走向有序發(fā)展的良性循環(huán)。機(jī)票銷售的分銷渠道呈現(xiàn)多元化、規(guī)�；�、制度化發(fā)展，以全國總代理、區(qū)域代理等多層次代理體系為特點(diǎn)的新代理模式必將取代目前散點(diǎn)式的單一代理模式，特許經(jīng)營、連鎖經(jīng)營、電子商務(wù)等多種營銷方式也會(huì)粉墨登場，大型的、跨地區(qū)的甚至跨國的專業(yè)代理公司會(huì)挾其資金、管理等方面的優(yōu)勢迅速占領(lǐng)代理市場的大部分份額，通過市場方式完成對機(jī)票銷售市場資源的整合和合理分布，形成規(guī)�；募s型經(jīng)濟(jì)，并使這種市場經(jīng)濟(jì)有機(jī)融入到經(jīng)濟(jì)全球化當(dāng)中。對機(jī)票銷售市場的管理，民航行政管理機(jī)關(guān)將更多地讓“看不見的手”發(fā)揮作用，市場主體的行業(yè)性自律組織的自我管理、自我約束、自我發(fā)展功能日漸突出，成為規(guī)范市場運(yùn)作的主力軍。一個(gè)在法治基礎(chǔ)上的有序運(yùn)行的機(jī)票銷售市場必將誕生。
市場對法治的需求與法治對市場的積極作用，是市場結(jié)構(gòu)與法的功能之間的互補(bǔ)和互動(dòng)。市場化與法治化是相互促進(jìn)、相互依賴的積極互動(dòng)關(guān)系，法在滿足市場經(jīng)濟(jì)要求的過程中，也被市場重塑著自身。在市場的催生下將要誕生一個(gè)完善的、充滿活力的機(jī)票銷售市場法律體系。這樣的法律體系包括對市場主體、市場秩序、市場運(yùn)行機(jī)制、市場準(zhǔn)入制度、市場監(jiān)管機(jī)制、市場宏觀調(diào)控制度、市場執(zhí)法等諸方面的合理規(guī)范。我們必須根據(jù)國家大政方針和民航發(fā)展的實(shí)際情況，參照世界貿(mào)易組織規(guī)則，建立起以“法治+市場”為主要內(nèi)容的機(jī)票銷售市場的新發(fā)展模式，“完成民航從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變，理順行業(yè)結(jié)構(gòu)，合理配置資源，提高競爭能力，使市場運(yùn)行和競爭做到有法可依、有章可循，適應(yīng)加入世貿(mào)組織后民航發(fā)展的需要”14。這樣的法律體系可以促進(jìn)機(jī)票銷售市場秩序的形成和穩(wěn)定發(fā)展，保護(hù)合法的市場競爭，保護(hù)和推動(dòng)市場的開放、公正和公平，保障市場合法主體的地位和多樣化利益，規(guī)范市場行為，為經(jīng)濟(jì)手段的充分發(fā)揮提供法律保障，促進(jìn)民航體制改革的完善，減少改革的風(fēng)險(xiǎn)和代價(jià)。在這一完善可行的法律體系的基礎(chǔ)上，一支專業(yè)化、知識(shí)化、革命化的相對穩(wěn)定的市場執(zhí)法隊(duì)伍將是機(jī)票銷售市場必不可少的法治保障和保駕護(hù)航的服務(wù)者、管理者，它的高效、嚴(yán)格、嚴(yán)肅的執(zhí)法是機(jī)票銷售市場法治環(huán)境進(jìn)一步優(yōu)化和凈化、市場秩序長期有序的國家強(qiáng)制力保證。
結(jié)語 可持續(xù)發(fā)展
機(jī)票銷售市場的資源是有限的，這決定了對資源的開發(fā)利用不能是粗放型的、掠奪式的開發(fā)利用，而是必須走一條可持續(xù)發(fā)展的路。我國的民航市場相對于其他發(fā)達(dá)國家還是有巨大的發(fā)展空間和潛力，具有廣闊的發(fā)展前景。只有通過法治基礎(chǔ)上的市場合理配置機(jī)票銷售市場資源，才可以實(shí)現(xiàn)效益的最大化和國有資產(chǎn)的保值增值；也只有通過依機(jī)票銷售市場實(shí)際而建立的法治環(huán)境與市場的互動(dòng)，才使社會(huì)正義和公平的實(shí)現(xiàn)成為可能。2002年是“十五”計(jì)劃的第二年，民航體制改革也進(jìn)入實(shí)質(zhì)性階段，在確保航空安全的前提下，以經(jīng)濟(jì)效益為中心，以改革為動(dòng)力，積極發(fā)展民航事業(yè)，國家將繼續(xù)采取積極的財(cái)政政策，進(jìn)一步擴(kuò)大國內(nèi)需求，促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)增長。我國申辦奧運(yùn)成功，加入世貿(mào)組織，日漸成熟的假日經(jīng)濟(jì)，加之教育、信息、服務(wù)等居民消費(fèi)的增長點(diǎn)將逐步活躍，這些將有力地推動(dòng)航空運(yùn)輸市場需求的增長。15我們有理由相信，機(jī)票銷售市場乃至民航事業(yè)在依法整治后，必將遵循“法治+市場”的全新模式實(shí)現(xiàn)市場秩序的好轉(zhuǎn)。但我們更應(yīng)該清醒地認(rèn)識(shí)到，機(jī)票銷售市場秩序的好轉(zhuǎn)不會(huì)一蹴而就，而是一個(gè)長期依法治理的過程。我們必須摒棄“畢其功于一役”的急功近利的想法，堅(jiān)持腳踏實(shí)地，與時(shí)俱進(jìn)，在觀念和體制上大膽創(chuàng)新，使機(jī)票銷售市場駛?cè)肟沙掷m(xù)發(fā)展的快車道，迎來新的發(fā)展機(jī)遇，帶動(dòng)和促進(jìn)民航改革發(fā)展。
作者地址：民航海口美蘭機(jī)場公安分局刑警大隊(duì) 郵編：571126
聯(lián)系電話：0898－65751347 13807683610 e-mail:007cat@sina.com
* 作者系民航�？诿捞m機(jī)場公安分局刑警大隊(duì)民警。
1 南京記者張婧在2002年4月4日在新浪網(wǎng)上發(fā)表的“同一航班竟有20種價(jià)碼 機(jī)票打折怎一個(gè)‘亂’字了得”一文，揭露了南京機(jī)票亂打折的情形，而這僅僅只是露出水面的冰山之一角而已，機(jī)票銷售市場的混亂狀況遠(yuǎn)比該文所披露的情況嚴(yán)重的多。轉(zhuǎn)引 自http://finance.sina.com.cn 2002年04月04日 11:01 人民網(wǎng)-江南時(shí)報(bào)；機(jī)票銷售市場的混亂也使航空公司深受其苦，據(jù)2001年07月10日09:56:35 東方網(wǎng)題為“六公司上書民航總局要求機(jī)票明折明扣”（鄭紅）的消息，2001年七月山航、上航、深航、川航、武航、郵航等六家航空公司聯(lián)手上書民航總局，控訴由于一些大的航空公司通過大幅度提高銷售代理人扣率等辦法推行低價(jià)策略，加上暑期優(yōu)惠折扣等，在機(jī)票銷售的黃金季節(jié)，機(jī)票實(shí)際價(jià)格竟普遍比原價(jià)便宜近一半，面對大公司的高折扣，中小航空公司處境尷尬：跟進(jìn)就要犧牲收益，維持相對高價(jià)又會(huì)影響客源，進(jìn)退兩難。關(guān)于這樣的報(bào)道，信手拈來比比皆是；
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