[ 羅華倫 ]——(2011-3-15) / 已閱17453次
淺析《海南省人口與計劃生育條例》在法院處理獨生子女要求“多分一人”征地補償款案件中的相關法律適用問題
羅華倫
隨著航天衛星發射中心落戶文昌，海南國際旅游島的建設，工業化和城鎮化正在加速，海南農村集體土地被征用呈逐年上升趨勢，因征地補償款分配引發的糾紛逐年增加，有愈演愈烈的趨勢。近年來，不斷有權益受到侵害的村民與村委會或村民小組引發分配糾紛，或直接向法院起訴、或上訪，甚至鬧事，已成為影響海南農村社會穩定的重要原因之一。因此，正確運用法律手段解決農村征地補償款分配糾紛，對于公平、公正的保護每一個村民的合法權益，促進和諧海南、平安海南建設有著十分重要的意義。
農村征地補償款分配糾紛，是指村民委員會或由村民小組在分配土地征用補償費用時，在村民中實行不平等分配，不分或少分給一部分村民土地征用補償費用而引發的糾紛。司法實踐中，要求村委會或村小組分配征地補償款的主要有兩大類主體，一類是外嫁女及其所生子女，另一類是獨生子女戶（要求多分一人份額）。對于外嫁女及其所生子女要求分配征地補償款問題，本文不作論述。本文僅對獨生子女戶要求多分一人征地補償款份額的相關問題進行論述。
《中華人民共和國人口與計劃生育法》第二十七規定：自愿終身只生育一個子女的夫妻，國家發給《獨生子女父母光榮證》。獲得《獨生子女父母光榮證》的夫妻，按照國家和省、自治區、直轄市有關規定享受獨生子女父母獎勵。《海南省人口與計劃生育條例》第44條第1款規定，“農村居民領取《獨生子女父母光榮證》的享受下列獎勵與優待：在分配征用土地安置費和集體經濟收入，享受集體福利、劃分宅基地時增加一人份額。”
《南國都市報》于2010年12月22日報道了“文昌獨生子女戶訴訟討回損失征地補償款8萬元” 一案，當事人潘濤和華小萍夫婦倆依據《海南省人口與計劃生育條例》第44條第1款規定，通過法律途徑討回了自己應該得到的8萬元。此事在文昌市領取《獨生子女父母光榮證》的家庭中引起了很大的反響。文昌法院2010年到2011年3月份止受理同類型案件已達7件。
司法實踐中，獨生子女家庭因與集體經濟組織間就分配征地補償費時應否以及如何多分一人份額發生爭議的現象較為普遍。有關糾紛訴至人民法院后，就案件是否應予受理，實體裁判時應如何理解和適用有關法律、法規等問題，部分法院認識不一。
海南昌宇律師事務所張天翔律師指出，村民小組作為農村的集體經濟組織，有權按照民主議定程序，制定土地補償款的分配方案。但是，地方性法規、自治條例和單行條例及地方性規章對土地補償款的分配另有規定的除外。本案中，村民小組制定的被征用土地安置費和補償費分配方案，部分內容與《海南省人口與計劃生育條例》中有關獨生子女家庭在分配征用土地安置補償款時“增加一人份額”的條款相矛盾，村民小組不能剝奪獨生子女家庭的合法權利。
在上述案件中，潘濤和華小萍夫婦通過法律手段討回了自己應得的征地補償款，文昌市法院在審理此類案件時引用《海南省人口與計劃生育條例》進行裁判的做法合乎法律適用的原則，切實保障了當事人的正當權利，維護了當事人的合法利益。雖然該案已經案結事了，但是，對于此類案件的法律適用，本文認為還有兩個問題值得探討：
第一，通過仔細閱讀《中華人民共和國人口與計劃生育法》《海南省人口與計劃生育條例》條文，雖然條文中規定了對獨生子女戶的獎勵和社會保障，但通篇卻并沒有對已領取《獨生子女父母光榮證》后又違法生育的，以及對領取《獨生子女父母光榮證》后所享受的各種優待及獎勵的處理辦法作出詳細規定。這是《中華人民共和國人口與計劃生育法》《海南省人口與計劃生育條例》對獨生子女戶的獎勵及社會保障規定有所遺漏的地方，國家應該修訂法律法規或出臺司相關法解釋，增補對領取《獨生子女父母光榮證》后又違反獨生子女政策的懲罰措施和辦法。這樣做的目的就是不但要維護當事人（獨生子女戶）的合法權益，而且還要維護集體經濟組織（村委會、村小組）、國家的利益。
雖然《中華人民共和國人口與計劃生育法》沒有對領取《獨生子女光榮證》后又違反獨生子女政策的懲罰措施作出具體規定，但山東省在《山東省人口與計劃生育條例》第三十三條規定：“對領取《獨生子女父母光榮證》后又生育的，由發證機關收回光榮證，停止憑證享受的各種優待，并追回領取的各種獎勵。”基于此，《海南省人口與計劃生育條例》中沒有此因規定，本文建議海南省人大應考慮修改《海南省人口與計劃生育條例》，將此類規定增補進該《條例》中。
這里還涉及到兩個問題：1、對領取《獨生子女父母光榮證》后又違法生育的，發證機關收回光榮證，停止憑證享受的各種優待，并追回領取的各種獎勵。特別是針對已領取的各種獎勵問題，此處的獎勵應該認定為國家財政對原系獨生子女父母的物質獎勵，不包括集體經濟組織（村委會、村小組）對本集體經濟組織內村民的獎勵分配，這是另外一個法律關系，將在稍后論述。如果進入訴訟程序，應將此類案件應列為行政訴訟案件，因為發證機關為國家機關，發證對象為符合條件的夫婦，這屬于不平等的主體，不能形成民事上平等的法律關系，而應屬于行政上的法律關系。2、如果獎勵是集體經濟組織（村委會、村小組）對本集體經濟組織內村民的獎勵分配，那么此類獎勵應該由集體經濟組織（村委會、村小組）作為原告追回,而不得由發證機關或政府追回，此類案件應列為民事訴訟案件，因為此類獎勵原系集體經濟組織內的財產，是否追回由集體經濟組織內部決定，勿需強制追回，這與前述的行政法律關系是不一樣的。如果由發證機關作為原告來追回集體經濟組織對本集體經濟組織內村民的獎勵分配，則有越主代庖，濫用職權之嫌，且也違背了民法的不告不理的基本原則。
第二，《海南省人口與計劃生育條例》第44條第1款規定，“農村居民領取《獨生子女父母光榮證》的享受下列獎勵與優待：在分配征用土地安置費和集體經濟收入，享受集體福利、劃分宅基地時增加一人份額。”這樣的規定很值得商榷，其原因如下：
雖然國家從國情出發，嚴格控制人口數量，努力提高人口素質，實行計劃生育，鼓勵夫婦少生優生，對自愿終身只生育一個子女的夫妻，國家發給《獨生子女父母光榮證》，并按照國家和省、自治區、直轄市有關規定享受獨生子女父母獎勵。但是此處的獎勵是國家對自愿終身只生育一個子女的夫妻的獎勵，而不是其他組織、單位和個人對自愿終身只生育一個子女的夫妻的獎勵，《海南省人口與計劃生育條例》第44條第1款的規定有違基層自治組織的自治原則，比如在征地補償款分配方面，該條款意即為政府強行要求獲得征地補償款的集體經濟組織必須將本集體經濟組織所得到的征地補償款多分一份給獨生子女戶，這是變相的掠奪了村民的財產權。雖然獨生子女戶少生優育，只育有一個子女，對國家和社會作出了貢獻和犧牲，但這不能由其所在的集體經濟組織來買單，而應當由國家來對為國家和社會作出了貢獻和犧牲的夫婦作出獎勵和優待。
以上兩個值得我們注意的問題，本文認為，對于農村獨生子女戶要求“多分一人”征地補償款案件，應把握好以下幾個問題：
第一、在立法方面，應考慮重新制定對獨生子女戶的獎勵、社會保障以及違反獨生子女政策后的懲制辦法，現行法律對獨生子女戶的物質獎勵已經非常不適應當前的經濟形勢，所以國家還應修改立法著重提高對獨生子女父母的物質獎勵，以適應社會生活發展要求。
第二、在司法程序設置方面，對于獨生子女戶要求“多分一人”所在集體經濟組織所獲得的土地安置費和集體經濟收入，在享受集體福利、劃分宅基地時增加一人份額，這樣的訴求應當由獨生子女父母作為原告提出，當地政府作為被告，因為獨生子女父母自愿終身只育一個子女，是對國家和社會作出貢獻和犧牲的，而不能將其所在集體經濟組織列為被告，否則即是政府的行政合同行為（政府發放《獨生子女父母光榮證》應認定為行政合同行為）雖然不具有強制力，但其產生的行政后果卻由獨生子女戶所在集體經濟組織來承擔，這是既不合情又不合理的。
第三、在行政機關職能設置方面，既要照顧優待獨生子女戶，又不能侵犯他人的利益，怎么做才能達到雙贏呢？本文認為，國家應建立一整套《獨生子女父母光榮證》的領取登記、獎勵、事后監督制度，比如由當地計生部門登記發放《獨生子女父母光榮證》，由當地民政部門對獨生子女戶進行精神獎勵和發放各種物質獎勵，并設置專項財政基金，補齊獨生子女戶在其所在集體有征地補償費、集體經濟收入、享受集體福利、劃分宅基地時所應得到的同等數量和份額。并由計生部門監督領取《獨生子女父母光榮證》戶是否遵守相關政策規定，如領取該證后又違法生育的，應通知當地民政部門提起訴訟追回其所得到的各種獎勵，或者統一由檢察機關作為原告，代表政府進行訴訟，追回國家發放的各種物質獎勵。
