[ 閆鳳翥 ]——(2011-3-20) / 已閱35757次
國務院經(jīng)濟研究中心特邀研究員 冀港律師事務所主任
第一熱點問題 房屋征收
一、房屋征收的概念
房屋征收是一種行政行為，是指政府依照法律程序剝奪房屋及其他不動產(chǎn)所有權(quán)人的所有權(quán)及其使用權(quán)，同時喪失土地使用權(quán)并給予市場價值補償?shù)男姓䦶娭瀑徺I行為，是拆除房屋行為的基礎(chǔ)性法律行為，征收法律行為后果是房屋所有權(quán)關(guān)系發(fā)生改變。實施拆除時房屋所有權(quán)已經(jīng)屬于拆除人所有，拆除房屋行為與被征收人已經(jīng)沒有了法律上的利害關(guān)系。房屋拆遷是一種民事行為，是指拆遷人為了新的建設(shè)需要，由拆遷人對房屋所有人給予補償安置并拆除房屋的民事法律行為。房屋拆遷法律行為的后果是房屋所有權(quán)沒有發(fā)生改變而“滅失”。因此，“征收”與“拆遷”兩字之差，法律意義卻截然不同。
二、房屋征收的目的
征收國有土地上房屋必須是為了“公共利益”的需要，商業(yè)開發(fā)不能實施房屋征收，“公共利益”是唯一的分水嶺。
如何界定公共利益在房屋征收中尤為重要。目前，我國《憲法》、《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》、《物權(quán)法》均沒有明確規(guī)定哪些屬于“公共利益”，因此，為實施的需要《國有土地上房屋征收與補償條例》對“公共利益”采取列舉方式規(guī)定了6條公共利益。1國防和外交的需要；2由政府組織實施的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需要；3由政府組織實施的科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)境和資源保護、防災減災、文物保護、社會福利、市政公用等公共事業(yè)的需要；4由政府組織實施的保障性安居工程建設(shè)的需要；5由政府依照城鄉(xiāng)規(guī)劃法有關(guān)規(guī)定組織實施的對危房集中、基礎(chǔ)設(shè)施落后等地段進行舊城區(qū)改建的需要；6法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他公共利益的需要。除了上述公共利益需要，不能以任何名義對國有土地上房屋進行征收，更不能強制“搬遷”。
二、房屋征收的主體
房屋征收的主體根據(jù)職責劃分，可以分為批準主體和實施主體。
1，批準主體
批準主體就是享有房屋征收決定權(quán)的機構(gòu)，誰有權(quán)征收我們的房屋？那么首先要搞清楚征收的概念，征收是國家依照法律規(guī)定的條件無償?shù)貙⒓w或者個人的某項財產(chǎn)收歸國家所有的一種措施。從法律概念上來講，2004年修正后的《憲法》對財產(chǎn)征收首次作出了明確的規(guī)定，憲法第13條規(guī)定：公民的合法的私有財產(chǎn)不受侵犯，國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財產(chǎn)實行征收或者征用并給予補償。2007年8月30日，《城市房地產(chǎn)管理法修正案》通過。其中規(guī)定：“為了公共利益需要，國家可以征收國有土地上單位和個人的房屋，并依法給予拆遷補償，維護被征收人的合法權(quán)益；征收個人住宅的，還應當保障被征收人的居住條件。具體辦法由國務院規(guī)定。”可以看出，征收是一種國家的行政行為，是一中剝奪公民財產(chǎn)權(quán)的行為。
依據(jù)《國有土地上房屋征收與補償條例》第8條規(guī)定：“為了保障國家安全、促進國民經(jīng)濟和社會發(fā)展等公共利益的需要，有下列情形之一，確需征收房屋的，由市、縣級人民政府作出房屋征收決定”因此，只有市、縣級人民政府才有權(quán)征收國有土地上房屋。在我國市縣級政府包括：縣政府、區(qū)政府、縣級市政府、市政府（設(shè)區(qū)的市政府）、直轄市區(qū)政府。上述政府均屬于市、縣級政府，那么是否所有的市、縣級政府都有權(quán)決定房屋征收嗎？答案是不一定。因為依據(jù)該條例第9條規(guī)定有權(quán)做出房屋征收決定的市縣級政府必須同時具備有本行政區(qū)的國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃；本行政區(qū)的土地利用總體規(guī)劃；本行政區(qū)的城鄉(xiāng)規(guī)劃；本行政區(qū)的房屋征收專項規(guī)劃。保障性安居工程建設(shè)、舊城區(qū)改建，還應當納有國民經(jīng)濟和社會發(fā)展年度計劃。即：“四規(guī)劃、一計劃化”。有的市區(qū)政府由于沒有本行政區(qū)規(guī)劃或計劃就無權(quán)做出房屋征收決定，只有市政府才能做出。直轄市政府屬于省級政府不能做出房屋征收決定。
2，實施主體
實施主體是指具體實施房屋征收決定的行政主管部門，《國有土地上房屋征收與補償條例》第4條規(guī)定：“市、縣級人民政府確定的房屋征收部門（以下稱房屋征收部門）組織實施本行政區(qū)域的房屋征收與補償工作。
市、縣級人民政府有關(guān)部門應當依照本條例的規(guī)定和本級人民政府規(guī)定的職責分工，互相配合，保障房屋征收與補償工作的順利進行。”不僅明確規(guī)定了房屋征收部門具體組織實施房屋征收與補償工作，還明確了實施配合部門。
依據(jù)條例的規(guī)定，可以看出房屋征收部門是一種法律授權(quán)的部門，由市、縣級政府根據(jù)本級政府部門的職責劃分，將實施部門交由其委托的行政機關(guān)或單位。決定權(quán)在市縣級政府，條例沒有作統(tǒng)一的規(guī)定。該房屋征收部門依法代表地方政府具體實施相關(guān)工作，市、縣政府并對其實施的征收補償行為承擔法律后果。因此，房屋征收部門的行為屬于行政行為。
哪些部門有資格接受市縣政府的委托，條例沒有具體規(guī)定，但是條例第6條規(guī)定：“國務院住房城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府住房城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門應當會同同級財政、國土資源、發(fā)展改革等有關(guān)部門，加強對房屋征收與補償實施工作的指導。”可見各級政府為落實“工作指導”原則應盡量對口管理，委托本級政府的住房城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門為宜。
3，房屋征收實施單位
房屋征收的具體工作依據(jù)條例第5條規(guī)定，房屋征收部門還可以委托房屋征收實施單位，承擔房屋征收與補償?shù)木唧w工作。由于條例規(guī)定房屋征收實施單位不得以營利為目的。因此，房屋征收部門不得委托拆遷公司、中介機構(gòu)等營利性組織或個人作為房屋征收實施單位。
三、房屋征收的程序
政府、房屋征收部們、房屋征收實施單位如何進行房屋征收工作，先干啥？再干啥？有哪些具體工作？這些問題就是征收程序。也是政府依法征收房屋的操作指引。
第一步 調(diào)查登記
房屋征收部門依據(jù)本行政區(qū)年度計劃或?qū)ｍ椧?guī)劃組織人員或委托中介機構(gòu)對擬征收地域內(nèi)的房屋權(quán)屬、區(qū)位、用途、建筑面積等情況進行詳盡調(diào)查并如實登記，確定擬定房屋征收的具體范圍。調(diào)查完畢后將調(diào)查結(jié)果在房屋征收范圍內(nèi)向被征收人進行公布并聽取異議的意見。
最終的調(diào)查結(jié)果作為制定房屋征收方案的依據(jù)。
第二步 暫停通知
房屋征收范圍確定后，房屋征收部門書面通知有關(guān)部門，在房屋征收范圍內(nèi)暫停辦理新建、擴建、改建房屋和改變房屋用途等相關(guān)批準、備案、過戶等手續(xù)。暫停期限最長不得超過1年。
第三步 無證認定
市、縣級人民政府組織國土、城建、環(huán)保、法制等有關(guān)部門建立無證建筑認定辦公室，對征收范圍內(nèi)的未經(jīng)登記的無證建筑進行合法性認定和處理。對合法建筑和未超過批準期限的臨時建筑認定為給予補償；對違法建筑和超過批準期限的臨時建筑的，認定為不予補償。并以書面形式通知被征收人，被征收人不服認定決定的可以申請復議或提出行政訴訟。
第四步 擬定方案
房屋征收部門根據(jù)已經(jīng)確定的被征收房屋調(diào)查結(jié)果和無證認定結(jié)果，擬定《房屋征收補償方案》并報同級政府審查。
第五步 方案論證
同級政府收到《房屋征收補償方案》后組織國土、物價、城建、審計、監(jiān)察、環(huán)保、消防等部門對《房屋征收補償方案》進行合法性、公平性、合理性、可行性論證，論證可以進行數(shù)次，但應求得意見基本統(tǒng)一。
第六步 公開方案
同級政府將論證結(jié)果在被征收房屋的范圍內(nèi)以書面公告形式向社會公布，公開征求被征收人以及公眾對《房屋征收補償方案》的意見。并設(shè)立征求意見渠道和場所，設(shè)立專人解答有關(guān)詢問，解釋方案。征求意見期限不得少于30日。
第七步 修訂方案
同級政府將公開征求的意見進行梳理、分類、匯總連同采納及修改的情況在被征收范圍內(nèi)以書面形式公布。
在征求意見中如果屬于舊城區(qū)改工程項目的，有51%以上被征收人認為征收補償方案不符合條例規(guī)定的，政府應當組織由被征收人和公眾代表參加的聽證會，并根據(jù)聽證會情況修改方案。
第八步 穩(wěn)定評估
市、縣級人民政府擬作出房屋征收決定的，應當按照社會穩(wěn)定風險評估相關(guān)規(guī)定委托中介機構(gòu)進行本項目的社會穩(wěn)定風險評估；對風險報告提出的建議作出決策并制定相關(guān)應對預案。
第九步 籌措補償
政府在作出房屋征收決定前，同級財政部門應將征收補償費用足額專戶存儲、專款專用。資金不到位不得作出征收房屋決定。
第十步公告決定
市、縣級人民政府依法作出房屋征收決定后應當及時在被征收房屋范圍內(nèi)以書面形式予以公告。同時公告收回國有土地使用權(quán)。
公告應當載明征收補償方案和行政復議、行政訴訟權(quán)利等事項。
第二熱點問題 房屋補償
一、補償形式
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