[ 孫可 ]——(2011-6-3) / 已閱18011次
從軍方角度談談軍地房地產合作中開發商應當注意的問題
建緯（昆明）律師事務所 孫可
[摘要] 眾所周知，利用軍隊土地進行房地產開發有其特殊性，其一就是開發商不可避免地要和軍方打交道。做為一名曾經的軍隊律師，本文筆者從軍方角度探討軍地房地產合作中開發商應當注意的四個方面問題，一是找誰談？二、如何談？三、如何辦手續？四、糾紛如何處理？旨在促成開發商和軍方實現“雙羸”。
[關鍵詞]軍地 房地產合作 軍方角度
軍隊土地是軍事用地，是保障部隊戰備、訓練、工作和生活的重要物質基礎，長期以來主要是以劃撥方式取得。軍隊土地作為國防設施的重要組成部分，實行統一規劃、統一調配，其產權歸屬于軍隊，由軍隊房地產管理部門統一管理。在土地日益稀缺的今天，許多開發商雖然把目光投向了軍用土地，但由于對軍隊情況不了解，不知道軍方的“水”有多深，他們又在猶豫和觀望，而不敢輕易下決心。那么，軍地房地產合作中開發商應注意什么問題呢？
做為一名曾經的軍隊律師，筆者試著從軍方角度談談軍地房地產合作中開發商應當注意的問題，以拋磚引玉。
一、找誰談？
開發商如果對某軍隊用地有開發意向，并且有意與軍方合作開發，應當找誰談？
早在1992年底，總參謀部、總政治部、總后勤部在《關于利用軍隊房地產開發經營有關問題的通知》中就明確：“軍隊房地產開發經營由全軍房地產主管部門統一歸口管理。各軍區、各軍兵種、各總部、國防科工委等大單位房地產主管部門，負責所轄范圍內的房地產開發經營的歸口管理工作。”“任何單位和部門不得越權承辦房地產開發事宜。”“嚴格軍隊房地產開發經營的審批手續。凡利用軍隊房地產進行開發經營的，均應…嚴格辦理審批手續，嚴禁任何單位和部門越權審批或不經批準擅自搞開發經營。凡開發利用軍隊房地產，不論數量多少，一律報總后勤部審批；如涉及到軍事設施安全保密、影響軍事設施使用效能或妨礙軍事活動正常進行的，報總參謀部、總后勤部審批；房產產權和土地使用權轉讓給外商的，報中央軍委審批。”
從上述規定來看，對口的業務部門無疑是房地產主管部門，基層是營房股（團級）、營房科（師級），中層是營房部（軍級）、房管局（軍區），高層是基建營房部（總后勤部）、中央軍委。但是，如果只是與房地產主管部門洽談，很可能會走一大段彎路。
筆者以師級野戰部隊為例來說明這個問題。師級野戰部隊一般有“司、政、后、裝”四大機關，即：司令部、政治部、后勤部和裝備部，營房科為師后勤部的一個部門，在業務上歸軍級營房部管理，在行政上歸師后勤部管理。房地產開發屬于重大事項，各級黨委都非常重視，因此，在營房科首肯后，一般情況下須經后勤部黨委會通過后才能上報上級房管部門，重大房地產開發項目甚至須經師黨委會集體決策通過后才能向上申報審批。從縱向來看，要逐級經過師級、軍級、軍區各個關口，最后才能上報到總后勤部。
因此，開發商若有與軍隊進行合作開發的意向，首先要找軍隊房地產業務部門談，除此之外，還要與后勤部領導充分溝通，重大房地產開發項目甚至需要得到部隊主要首長（如：師長、政委）的首肯和支持，缺一不可。
二、如何談？
首先，需要掌握軍方對于軍隊房地產開發利用和管理的需求點。
一是從1998年起，在軍隊開展生產經營已經叫停，因此，早已無法通過與軍隊合作興辦經濟實體等方式進行經營性開發；二是部隊對于軍隊房改工作非常重視，各級都希望解決部隊家屬住房問題、解決離退休軍隊干部住房問題，并且充分與住房制度改革政策相接軌，以加快干部住房建設步伐；三是對于有利于改善營區住用條件、提高營區環境質量、完善配套設施的項目，普遍執積極支持的態度；四是對國家、地方政府實施的重點建設項目確需占用軍隊房地產的，通常會給予配合。
其次，軍方對于合作方的誠意以及實力也會進行考察，同樣不希望合作的項目成為半拉子工程或者爛尾工程。
總之，軍方對于軍隊房地產開發采取的是一種非常務實的態度，努力維護軍方的利益。
因此，建議開發商充分考慮軍方的需求點，以解決軍隊住房問題或者改善軍隊住用條件做為基點來提供切實可行的合作方案，同時，應當充分展示自身在項目規劃、資金保障、專業能力、開發經驗等方面的實力，以消除軍方的擔憂和疑慮，為雙方合作洽談打下良好的基礎。若能如此，合作成功的可能性較大，反之則較小。
三、如何辦手續？
利用軍隊空余土地進行房地產的開發建設在法律上沒有禁止性的規定，因此具有一定的可行性。
首先，我們來了解一下軍用土地管理的現狀。以往，軍隊空余土地轉讓主要采取協議的方式，由于土地轉讓未納入土地供應年度計劃，轉讓方式和程序不規范，信息披露不充分，國土資源管理部門也難以實施有效的監管。《城市房地產管理法》、《物權法》和有關經營性土地使用權實行招標拍賣掛牌出讓的一系列政策出臺后，原有的軍隊土地轉讓辦法與國有建設用地出讓的一系列法律法規銜接不夠，利用軍隊空余土地進行房地產開發建設在各地的操作中，因為法律政策的銜接問題也出現了一些低價轉讓軍隊空余土地，造成國有資產流失的情況。近年來，軍用土地被侵占、土地權屬糾紛不斷發生。根據目前掌握的資料，軍用土地管理主要存在四個方面的問題：一是因體制編制調整，一些營區、訓練場地、農副業生產用地、庫區林地等軍用土地多次轉隸，導致軍用土地流失，引發土地糾紛；二是存在歷史遺留問題，土地權屬不明，缺乏合法手續；三是軍用土地被非法侵占；四是個別單位法律觀念和軍產意識不強，疏于管理，甚至違規出租轉讓軍用土地。
為加強軍用土地轉為民用土地的轉讓管理，規范土地的轉讓行為，1993年，財政部、國家土地管理局、總后勤部曾聯合發文對軍隊有償轉讓空余軍用土地的審批、出讓程序和轉讓取得的土地收益金的分配進行規范。2007年1月31日，國土資源部、財政部和解放軍總后勤部聯合發出《關于加強軍隊空余土地轉讓管理有關問題的通知》（國土資發〔2007〕29號），要求軍隊空余土地轉讓必須走市場化配置的道路。2010年，總參謀部、總政治部、總后勤部、總裝備部聯合下發《關于進一步加強新形勢下軍隊房地產管理工作的意見》再次強調：要加強房地產權屬集中管理，加強空余房地產集中儲備，加強房地產集中調配利用。要嚴格房地產處置報批程序，兌換或轉讓房地產，不論數量多少，必須報總后勤部審批，軍區級單位后勤部門統一組織實施。未經批準，任何單位不得擅自轉讓軍用土地或接受地方政府劃撥國有土地。同時，從2008年7月至2010年10月，四總部根據國務院第二次全國土地調查的統一部署，結合軍隊實際在全軍組織開展了第二次軍用土地調查，對軍隊管理使用的各類土地、營房和附屬設施進行了深入細致的調查登記，準確掌握了房地產資源的底數，土地確權率達到89.6%，領證率提高了近23%。這充分說明，導致軍用土地流失的主要漏洞已經基本填補到位。
因此，今后利用軍隊空余土地進行房地產開發建設，必須符合相關法律法規和政策的規定。首先，土地必須已經納入了當年的年度土地供應計劃。由軍隊土地使用單位提出轉讓申請，按程序報解放軍總后勤部批準后，納入軍隊空余土地轉讓計劃，抄送土地所在地的省級國土資源管理部門和市、縣人民政府，由市、縣人民政府優先安排納入當地的土地年度供應計劃。未納入軍隊空余土地轉讓計劃和當地年度土地供應計劃的土地，不得進行轉讓。第二，價高者得。經依法批準后，可以依法轉讓的軍隊空余土地的土地面積、用途、規劃條件和轉讓方式等信息將會在當地的土地有形市場和中國土地市場網等相關媒體上公布，需要使用土地的單位或者個人可以參加國土資源管理部門組織的招標拍賣掛牌活動或者是軍隊自行組織的公開轉讓活動，對出讓地塊進行報價，按照價高者得的原則，簽訂《國有土地使用權出讓合同》，支付土地出讓金，取得國有土地使用權。第三，接受地方職能部門的監管。經依法取得的軍隊空余土地轉讓后，不再作為軍事用地，由土地所在地方的職能部門進行監管。土地使用者必須按照轉讓文件和《國有土地使用權出讓合同》的約定開發利用土地，不得擅自更改土地用途、容積率等土地使用條件，對于改變土地使用條件的，按照《國有土地使用合同》的約定，補交不同用途、容積率的土地價款差額或者被收回土地使用權。
四、糾紛如何處理？
在軍地房地產合作中，開發商往往在資金和開發經驗方面具有優勢，而軍方在合同文本擬定、要求符合軍方內部審批流程等方面會提出較為強勢的要求，綜合來看，雙方的市場地位基本處于均勢。可以預見的是，在軍地房地產合作過程中，軍地雙方均會站在各自的立場維護其合法權益，但一旦發生糾紛，開發商處理的難度較大。
首先，隨著“依法治國”、“依法治軍”的理念日益深入人心，近年來，軍隊不斷完善涉軍維權機制，維護國防利益和軍人軍屬合法權益。全國31個省(自治區、直轄市)已建立起地方黨委統一領導、司法機關為主體、政府有關部門共同參與、軍地協調的涉軍維權工作長效機制，形成較為完善的涉軍維權組織。據《2010年中國的國防》白皮書介紹，目前，全軍共設法律顧問處268個，旅團級單位設法律咨詢站1600多個，營連普遍設法律咨詢組。全軍共有軍隊律師1342名、法律咨詢員2.5萬名，并且呈快速上升趨勢。因此，千萬不能低估軍隊各級的法制觀念和軍隊的維權實力。
其次，軍隊在合作開發過程中具有一定的優勢地位。筆者以軍用土地使用權競價轉讓為例予以說明。軍用土地使用權競價轉讓的基本要求：一是要符合法律政策規定。這是組織軍用土地使用權轉讓的前提條件，轉讓工作不僅要符合國家的法律法規，還要同時符合軍隊的政策規定，兩者缺一不可，否則就缺少法律支撐；二是軍方能進能退。通過競價，軍方與受讓方簽訂的合同是否生效，完全取決于總部是否批準。受讓方事前必須認同這一事實和約定；三是先交錢后給地。軍地雙方達成協議后，受讓方應預付不少于辦理軍隊內部項目報批所需費用；總部批準、合同生效后，受讓方付多少錢軍方給多少地。由此看出，軍方在此過程中不僅始終掌握著主動權，而且軍隊利益在法律地位上也有了保障。
第三，基于軍民、軍政關系和社會穩定等方面的考慮，一旦軍隊房地產合作發生糾紛，人民法院會慎重決定是否受理。若法院不予受理，則只能由各地軍地雙方行政領導和機關進行協調解決，這樣做的結果，雖然也能取得一定的效果，但是寬嚴不一；即使人民法院受理后公正判決，又會涉及到執行問題。尤其是軍方敗訴后的執行難度非常大，軍隊賬戶上的錢都是軍響、軍費，如何執行？
因此，一旦產生糾紛，對于開發商而言，訴訟風險非常大，建議以協商和調解的方式予以解決；并且，由于軍方人事變動頻繁，開發商不宜久拖不決，而應當速戰速決。
