[ 馬懷德 ]——(2000-9-1) / 已閱39137次
市場經濟與法制建設——建立市場經濟體制離不開行政法
2000年9月13日 09:12 應松年 馬懷德
建立市場經 濟體制，必須用行政法手段重新塑造政府職能，對政府與市場主體關系加以重新定位。把宏觀調控職能納入法制軌道。在新形勢下對依法行政原則的理解也不能局限于依法辦事，而應理解為凡法律未授權的，行政機關均不得為之，包括具體和抽象行為。這種理解有助于防止個別既得利益部門阻礙破壞改革現象的發生。當前改善加強行政執法的關鍵是職消行政機關享有的過大處罰權和行政強制權，如將15日以上人身罰改為行政刑罰，由司法機關行使，以保障其力度和公正性。此外，也必須承認市場經濟與腐敗有著某種聯系，關鍵是加強制度建設，實行政務公開，建立起權力集中，垂直領導，發揮輿論監督作用的新的監督制約體制。
建立和完善社會主義市場經濟體制，必須依靠完備的法制。新體制不僅需要規范市場主體及相互關系、維護市場秩序的民商法律、刑事法律，而且需要規范政府與市場、政府與企業、個人關系以及規范政府自身的行政法律。在目前行政權過大又缺乏必要規范的情況下，強調行政法的作用更具有現實意義，因為建立市場經濟體制的每一項改革措施都可能因行政機關的扭曲和抵制而變形甚至流產，法律賦予企業、個人的各種權利也可能因行政機關的不適當干預而化為泡影。因此，如何規范政府權力，保證改革方案的順利實施，是當前建立完備法制，促進市場經濟體制建成的重要任務。本文旨在提出市場經濟體制下行政法的基本作用及自身理論的更新問題。
一、行政法是重塑政府職能的最有效手段
（一）市場經濟體制下的政府職能
市場經濟體制要求打破以政府為中心、以計劃命令為手段的經濟模式，將市場作為經濟活動的中心，將經濟規律作為市場運營的準則。由此，政府對經濟的管理，必須由直接的微觀管理，轉變為制定戰略計劃、確立市場規則、向市場主體提供服務、促進市場發育，維護市場秩序的以宏觀、間接管理為主的宏觀微觀相結合的管理。例如，負責制定經濟發展計劃，運用銀行、財政、信貸、稅務等手段引導市場主體，調整經濟結構，提供社會保障，協調社會文化事業，監督市場主體行為，維護公平競爭，管理對社會公益及人民安全健康可能發生影響的特種行業等等。也就是要求政府職能從傳統的計劃、審批許可、指揮、組織產供銷、命令向規劃、制定政策、運用經濟杠桿、指導、協調、服務轉變。
（二）實現政府職能的轉變，必須依靠行政法
實現政府職能的革命性變革，必須依靠完備的法制。具體地說，用法律形式重塑政府與市場主體的關系。一方面廢除那些與市場經濟不相適應的舊職能，另一方面確定市場經濟要求的新職能。實踐證明，政府職能不轉變，自由、競爭、公平的市場機制就無法形成，而職能 轉變涉及既得利益部門和機構的權力，必然會遇到各種阻力，不可能一蹴而就。這就要求通過行政法的手段，逐步規范政府權力，調整政府與市場主體的關系，塑造政府的新職能。
調整市場經濟的法律， 不外乎兩大類，一是調整市場主體之間、市場主體與市場之間的法律，即民商法律，此類法律目前已引起人們普遍重視；另一類是調整政府與市場及市場主體之間關系，以及在市場經濟體制下政府自身組成、結構、職責、活動方式等的法律，即行政法，制定此類法律的必要性似乎尚未引起人們重視。實際上，以上兩類法律，缺少任何一類，都不可能建立起成熟、有序的市場經濟體制。縱觀世界各國的現代市場，幾乎無一不與政府的良好的服務、指導、調控和管理有關。市場主體的產生與成長，市場主體間平等、有償關系的健康發展，市場運行的良好秩序和環境等，都離不開政府，離不開行政法。由于新體制的需要，傳統體制下管理企業人、財、物、產、供、銷的部門必須撤銷和精簡，這就需要通過制定行政機關組織法、編制法等行政法手段實現。實行宏觀調控，同樣也離不開行政法。雖然宏觀調控是政府在市場經濟體制下干預經濟的有效形式，但以行政命令或政策為宏觀調控的主要方式存在兩個問題，一是依靠領導人的英明，將產生"隨領導人改變而改變"的運動式弊病，這決不是長久之計；二是過度主觀隨意性，將導致實際操作中的隨意性，即使再合理有效的宏觀調控措施，也可能被歪曲執行而面目全非。因此，政府從微觀直接管理轉向宏觀調控，也必須建立在法律基礎上，在法律范圍內，輔之以政策性調整，實現政府職能的真正轉變。
（三）重塑政府職能的新方式----行政合同
受計劃經濟體制的影響，傳統行政法，一般強調行政法律關系中的單方面性，即行政法律關系常常因行政機關單方意思表示而形成、改變或消滅。這是行政法律關系最基本的特點，從某種意義上說也是優點所在，否則政令將無法推行，管理將無法維系。但單方意思表示也有缺點，因為單方意思表示常常并不征求或尊重對方的意見，易于引向主觀武斷，助長強迫命令，當然也就難以調動對方的積極性。因此，在資本主義進入高度經濟發達階段后，在單方意思表示基礎上的雙方意思表示，即行政契約應運而生。它主要運用于經濟領域，其主要特征是行政加合同。與單方行政行為不同，它是合同，以雙方意思合一為前提，在多數情況下，相對一方常常得到某些優惠。在合同履行中因行政一方責任造成的損失應得到補償；但它又保留著行政的某些特權，諸如作為一方當事人的行政機關有權指揮合同履行、改變或撤銷合同以及判斷對方有錯而給予制裁等等。目前，行政合同在法國、德國、日本等國相當盛行。我國在改革開放以后，行政合同也迅速發展起來，涉及人事、經濟等諸多領域，甚至計劃生育方面也創造性地運用了行政合同形式。其中尤其以政府機關為發包方的各種承包合同一度成為我國經濟體制改革的重要形式。由于沒有行政合同法，缺乏必要的規范，因而實踐中產生了許多問題。可以肯定，在市場經濟條件下，行政合同仍將有廣闊的用武之地。對于它的性質、特點、方式、程序等等的研究將是擺在行政法學者面前的一項重要任務。行政合同法的草擬也需要提上議事日程。
二、重新認識依法行政原則
依法行政原則 是行政法的精神所在，也是構建行政法體系的一塊基石。早在十九世紀就有人明確提出"國家機關的活動必須遵守法律，而法律要由人民或其代表機關制定。"①在這以后的百余年時間里，依法行政原則得到不斷地豐富和發展，成為世界上許多國家普遍承認的一項行政法基本原則。
（一）全面理解依法行政原則
行政訴訟法實施以后，依法行政的觀念深入人心。對依法行政原則，一般都從行政機關行為的角度進行解釋，即依照法律規定管理國家事務。而很少從行政機關職權來源，即職權法定方面立論，毫無疑問，依法行政原則本身就蘊含了職權法定這一基本內涵。因此在轉變政府職能，建立市場經濟新秩序過程中，必須突出強調依法行政原則中職權法定，政府必須在法律規定的范圍內活動，凡法律未經授權的，政府均不得為之這一內涵，
當然，這一原則不是憑空杜撰的，而是人民與政府的關系和市場經濟的本質要求決定的。我國憲法規定，"中華人民共和國一切權力屬于人民"。行政機關是"權力機關的執行機關"，換言之，行政機關的職權是人民授予的，法律規定政府享有多大職權，政府才能行使多大職權，凡是人民沒有授予、法律沒有規定的，政府就無權行使，否則就是超越職權或濫用權力，就是違法。
對依法行政原則的片面理解，導致的實踐結果是嚴重的，特別在建立社會主義市場經濟過程中，有些政府管理部門，尤其是那些握有舊體制下相當權力的機關，非但沒有成為推動促進改革的動力，反倒成為改革的最大阻力。在這些部門和機構看來，凡是法律沒有禁止的，政府均可以為之，于是在實踐中就采用各種手段，設法保留本部門的權力和利益； 有的搞"翻牌公司"謀取利益；有的則直接憑借壟斷地位，把權力商品化，在各項業務中收取費用，從中謀利；還有將無償服務變為有償服務；自主或擅自審批收費項目，擴大收費范圍，提高標準；還有亂設卡，亂辦開發區、亂攤派以至濫用權力亂處罰等等，不一而足。
從以上種種教訓不難得出一個結論，政府不僅要依法辦事，更必須在法律授予的職權范圍內活動。政府的公權力是由人民通過立法授予的，因而是有限的，受法律制約的，其根本的界線在于法律規定。凡是法律沒有授權的，政府均不得為之。這是對依法行政原則更為全面的理解。
（二）強制政府權力的有限性也是社會主義市場經濟體制的必然要求
從計劃經濟轉向市場經濟的過程實際上是政府逐步退出經濟活動的前臺，交出本應屬于企業、個人的權利，割斷婆媳關系，重塑政府職能的過程。而這一過程對政府中的某些部門和領導者來說是十分痛苦和不情愿的。政府不守法，不自律，即使授予企業再多的權
力也無濟于事。因為企業權力是有限的，政府權力是無限的，傳統上的企業法等法律規定的一些內容就反映了這一點。這些法律不是指明政府對企業享有哪些權利，其余一切權利都歸企業，而是劃定企業有哪些權利，此外一切歸政府。這種權力倒置現象最終使企業繼續成為政府的附屬部門，政府可以通過各種手段將其卡死。因此，不注意政府權力的有限性而任其在市場經濟體制下發展，那么就可能導致一系列破壞市場關系，損害競爭，漠視市場主體權利的惡果。即使設計出再好的改革方案，也可能因為觸及既得利益部門的權力而被歪曲，成為少數人"權錢交易"、"金錢游戲"的通道。正象一位經濟學家所言，"此次改革直接涉及一些行政主管機關和關鍵部門。這些人能否堅決告別舊傳統，主動推進經濟體制和本單位職能的重塑，對于此次改革至關重要。"②
市場經濟是由法律創制并按照法律規則運作的有序經濟，是以市場為中心，以政府為保障的高度自律性經濟。市場關系在很大程序上可以自我調整，排斥政府過多的直接干預。政府的職責不是直接干預或介入市場，不是作為市場主體出現，更不是通過行政命令的手段調節市場關系，而是要充分依靠、發揮法律作用，特別是行政法的作用調整政府與市場，政府與企業及個人的關系，使它們之間由原來的單純命令服從關系轉變為法律上的權利義務關系。使規范化的法律調整取代不規范的政策調整。我們主張政府權力有限性及職權法定主義，并不意味著市場經濟完善無缺，無需政府規制。相反，對于市場經濟條件下出現的各類問題，需要一個強有力的政府進行法律管理。因為市場經濟是靠市場規律調整的，由于利益驅動，不免出現盲目性，破壞經濟發展平衡。特別在市場秩序不健全的情況下，必須出現偷稅、漏稅，走私欺詐、哄抬物價、虛假廣告、制造偽劣假冒產品等現象。對此，政府必須擔負起必要的管理職責。必須指出，無論政府進行宏觀調控，還是維護市場秩序，都必須納入法制軌道。離開法制，政府的宏觀調控也許一時一地產生局部效力，而不可能發揮持久、穩定而全面的作用，甚至可能成為主觀隨意性的產物；同樣，離開了法制維護市場經濟秩序，最終會化作時起時伏，時好時壞的經濟運動，不可能建立起長期穩定的經濟秩序。
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