[ 孫鵬程 ]——(2003-4-26) / 已閱20729次
論《產品質量法》第11條在限制地區壟斷中的作用
孫鵬程 （華東政法學院經濟法專業2001級碩士研究生）
【摘 要】我國新修訂的《產品質量法》第11條對地區壟斷進行了規制，其規制的范圍包括傳統的行政壟斷的大部，但又不以行政壟斷為限，因而其與《反不正當競爭法》第7條即有其聯系又存在較大的區別，但在《產法》中不存在與之對應的罰則對其作用的發揮形成了較大的制肘，解決這一問題至關重要。
【關鍵詞】競爭／行政壟斷／地區壟斷／罰則
通常認為，產品質量法主要是由產品質量監督制度與產品質量責任制度兩部分組成。在國外立法中，產品質量問題主要通過產品責任制度的構造來予以解決的。產品責任制度的構造被納入到傳統的民法體系之中，從最初的合同責任到后來的侵權責任，從最初的過錯責任到嚴格責任，無不是通過民事法律關系的視角來審視產品質量問題的解決。而我國產品質量法的一個特色是：將企業內部產品生產的組織制度，政府監督部門對產品供應者的產品質量監督管理制度，社會中介機構對產品質量的審查和推介制度也納入到產品質量法的體系當中，形成一種“全面的產品質量管理立法”的立法體例。
我國的產品質量法在經過2000年的修訂之后，其體系更趨全面和完善。即以一種更先進的立法思想來審視產品質量問題，這表現在產品質量法不僅完善了產品責任制度，對產品責任類型做出了盡可能的細化區分，區別了產品瑕疵與產品缺陷不同的歸責原則、產品生產者與銷售者不同的歸責條件和順序、產品消費者與間接消費者不同的求償基礎等。還運用了大量的條文對產品質量問題的事前預防和監督做出了詳細的規定，單從條文數量來看，筆者認為我國產品質量法的立法重心在于預防和監督而不在于事后的救濟，更為重要的是，我們如果以一種競爭法的眼光來審視我國這部新修訂的產品質量法，我們會發現，這部法中的一些條文中充滿了競爭法思想，它們將在我國公平市場體系建設中發揮積極的作用，本文將就其中最有代表性的《產品質量法》第11條在限制地區壟斷中的作用作一分析。
一． 《產品質量法》第11條的含義和作用
產品質量法第11條規定“任何單位和個人不得排斥非本地區或者非本系統企業生產的質量合格產品進入本系統,本地區.”
按照這一規定，任何單位和個人對不得采用任何手段對合格產品搞地區封鎖，包括不得以檢驗標準、檢驗方式不同為由要求重復檢驗；不得違法設置準入證、準銷證；不得違法要求事前特許及辦理其他審批手續，或采取互認等辦法限制異地或不同系統的合格產品在本地區、本系統生產、銷售等。①為了準確理解該條文的內涵，我們應從如下兩點重點把握：
1．地區壟斷和行政壟斷
地區壟斷是我國的行政壟斷中最為常見的一種壟斷形式。學界一般認為地區壟斷行為是指地方政府及其職能部門通過行政權力建立市場壁壘的行為。②地區壟斷主要表現為在同等條件下，地方政府或其職能部門為了本地區的利益，針對在本地銷售的外地產品，采用制定地方法規、規章、質量標準，乃至僅僅采用命令、通知、決定的方式，以質量檢驗、核發銷售證照、收費等名義， 加重外地產品流通成本，即通過差別待遇限制外事產品流入本地市場，禁止本地資源流出，實施行政壟斷。
由于地區壟斷通常是因為地方政府為了維護本地區利益而實施的，所以一般依其實施壟斷行為的主體特征將其歸為行政壟斷。但行政壟斷并不能涵蓋地區壟斷的全部特征，因為在有些情況下，實施地區市場封鎖，限制產品競爭的可能是地方政府或其職能部門之外的主體。如地方的行業協會、中介機構、行政性公司、地方產品生產者，乃至個人都有可能、并有利益驅動實施地區壟斷行為。而行政壟斷也不僅僅表現為地區封鎖，也還包括政府及其職能部門實施的行業封鎖。所以，地區壟斷與行政壟斷是相互獨立，但外延又相互交叉的兩個范疇。那么《產品質量法》第11條的所規制的對象使地區壟斷還是行政壟斷呢？我們就需要對條文中規制的主體“任何單位和個人”的范疇給與分析。
2．如何理解“任何單位和個人”
正是第11條中將其規制的主體范圍限定為“任何單位和個人”才使得《產品質量法》的這一條文不至于成為《反不正當競爭法》第7條的簡單重復，而有其獨立的地位和意義。這一概括性的義務主體規定，使得前述的有如地方的行業協會、中介機構、行政性公司、地方產品生產者，乃至個人都被納入到消除地區壟斷的對象當中。學理上，我們把這些主體實施的壟斷行為統稱為行政性壟斷，以表明其既具有行政壟斷的行為特征，但又并非是標準意義上的行政主體所為的特性。所以地區壟斷主要表現為行政壟斷，但又不限于行政壟斷，即還應包含一部分行政性壟斷行為。由于《反不正當競爭法》第7條針對表現為行政壟斷的地區壟斷做出了明確具體的限定和規制，《產品質量法》第11條對表現為行政性壟斷的地區壟斷規制的頒布實施，就使得我國法律體系中對地區壟斷的規制得以周延。
3．質量合格產品
該條文處于產品質量法的立法體系中，自然對產品質量的問題給與一定的關注，這種關注就體現為法條對保護客體作了一種限定，即要求被本法保證流通的商品應該是“質量合格產品”。但對“質量合格產品”的內涵和外延在本法中都沒有給與規定，這也就為規避此條款留下一個法律漏洞。
按照我國《產品質量法》的相關規定來看，我國對產品質量推行以企業內部生產控制為主，以企業質量體系認證和產品質量認證制度為主的認證制度為輔，并輔之以各級產品質量監督部門的監督抽查，形成一種對產品質量的控制體系。但是產品質量控制中所采取的標準，只有部分是強制性標準，要求“可能危及人體健康和人身、財產安全的工業產品，必須符合保障人體健康和人身、財產安全的國家標準、行業標準；未制定國家標準、行業標準的，必須符合保障人體健康和人身、財產安全的要求。”③對其他產品，標準不一，有行業標準、地方標準、企業標準乃至國際標準，判定產品合格與否，標準的選定就起到了至關重要的作用，那么產品是否合格也就并非是確定不移的一項事實了。而且對產品抽查，《產品質量法》僅規定了“國家監督抽查的產品，地方不得另行重復抽查；上級監督抽查的產品，下級不得另行重復抽查。”④并沒有明確限制一地方抽查過，另一地方不得重復抽查，這也為限制產品流通留有空間。
二． 本條與《反不正當競爭法》第7條的比較分析
由于《產品質量法》第11條和《反不正當競爭法》第7條針對地區壟斷的不同形式給與規制，所以對這兩個條文進行比較，分辨其異同，對準確理解和應用這兩個條文，規制地區壟斷，實有其作用和必要。
《反不正當競爭法》第7條規定“政府及其所屬部門不得濫用行政權力，限定他人購買其指定的經營者的商品，限制其他經營者正當的經營活動。 政府及其所屬部門不得濫用行政權力，限制外地商品進入本地市場，或者本地商品流向外地市場。”它與《產品質量法》第11條的區別在于：
1. 適用主體范圍不同
《反不正當競爭法》第7條的立法目的是根據我國的實際情況，針對行政壟斷規定的。所以該條規制的主體是政府及其所屬部門。《產品質量法》第11條規制的主體是“任何單位和個人”。筆者認為，要準確理解“任何單位和個人”的外延，應當把本條與《反不正當競爭法》第7條結合起來，按照整體性解釋的方法予以理解。為了避免上述兩個條文重復規定、重疊適用，筆者認為，產品質量法中所指的“任何單位和個人”應指除政府及其所屬部門之外的一切主體和個人，包括地方的行業協會、中介機構、行政性公司、地方產品生產者，乃至個人。
2. 限制的行政壟斷行為的內容不同
《反不正當競爭法》第7條規制的行政壟斷的行為有：強制經營行為、干涉企業正常經營行為和地區壟斷行為。而《產品質量法》第11條僅規定了地區壟斷行為。由于根據法諺“法律所保護的均為最容易被侵害的權利”，因而這兩個條文規制的壟斷行為上的差別，是由此兩個條文規制的主體的特征決定的，也是符合我國行政壟斷的現狀的。表明國家對行政主體的限制更為全面和剛性。
3. 保護客體不同
《產品質量法》第11條強調客體需為“質量合格產品”，而《反不正當競爭法》第7條僅規定了不得限制外地“商品”進入本地市場，或者本地“商品”流向外地市場。如前所述，由于對認證產品是否質量合格上，為限制產品流通留有一定空間，是一種法律漏洞，在對競爭秩序和產品流轉的保護上反不正當競爭法采用“商品”這種概括性的規定也就顯得更為有力。
4. 罰則不同
違反《反不正當競爭法》第7條的規定，法律責任的形式有：①糾正行政行為。根據該法第30條的規定，政府及其所屬部門違反第7條規定的，應由其上級部門責令改正。②行政處分，政府及其所屬部門法定的行政壟斷行為情節嚴重的，由同級或上級行政機關給與行政處分。③行政處罰，被指定的經營者借此銷售質次價高的商品或者濫收費用的，監督檢查部門應當沒收違法所得，并可以根據情節處以違法所得一倍以上三倍以下的罰款。
對于違反《反不正當競爭法》第7條的規定是否應承擔民事責任的問題，認識不一。如有的學者在分析《反不正當競爭法》局限性是認為“該法第30條又規定，違反本法第7條規定的，‘由上級機關責令其改正’或‘給與行政處分’以及‘沒收違法所得’或‘罰款’。......法律所規定的責任，其形式均為行政責任，為規定相關的司法救濟措施，依法理則有一定的缺陷。”⑤表明在其理解中，違反《反不正當競爭法》第7條的規定并無民事責任的救濟方式。但是有學者認為“該法第20條所規定的民事責任并未排除對行政壟斷的適用，該條本身就是適用于所有不正當競爭行為的，......因此，沒有任何理由將行政壟斷行為排除于該法第20條的適用之外，從而行政壟斷行為同樣可以構成民事違法行為。因此，行政壟斷行為同樣具有行政違法和民事違法行為的二重性。”⑥筆者認為，從實然的角度來分析，違反第7條的規定不應承擔民事責任。因為《反不正當競爭法》第20條第一款規定的“經營者”違反本法規定給被侵害的經營者造成損害的賠償計算方法。那么作為被侵害的經營者民事請求權基礎的第二款規定，針對的也應是違反本法的“經營者”。顯然第7條規定的“國家機關及其所屬部門”不屬于經營者的范圍。那么針對第7條的民事賠償請求也就無從談起了。從應然的角度來看，對被侵害的企業給與經濟賠償理所當然，但應當將其納入到國家賠償的范疇當中，而區別于一般的民事賠償。就目前而言，針對行政壟斷請求經濟賠償，并沒有可操作的法規基礎。
違反《產品質量法》第11條的規定，在該法當中并沒有相關罰則的規定。從某種程度上來說，第11條可以被看作是法律對外地產品不受當地封鎖、歧視的一種授權性規定。那么根據“無救濟，無權利。”的法理，此條文形同虛設。但筆者認為，為《反不正當競爭法》第7條無法適用的該法第20條民事賠償規定，恰可作為《產品質量法》第11條罰則理解適用，此點筆者將在下文給與論證。
三． 適用第11條中障礙──罰則問題
如前述，《產品質量法》第11條的規定，將在我國反地區壟斷的執法中起到相當重要的作用，但在《產品質量法》法條當中并沒有規定違反該條的責任條款，這成為了適用該條的重大障礙。筆者認為，如沒有相應的罰則，既使是法條措詞中給與明令禁止，也于事無補，此條文仍將形同虛設、流于形式。所以，適用第11條，發揮其在反地區壟斷中的重要作用，首要解決的就是違反該條規定的罰則問題。
筆者認為，充分利用《反不正當競爭法》第20條這一法律資源，將對適用第11條起到至關重要的作用。即，將法律規定作為一個有機完整的體系來解釋，將《產品質量法》第11條作為競爭法的一個特別條款，準予其適用《反不正當競爭法》第20條民事請求權基礎的規定，以此來保障第11條所規定的公平經營權的實現，達到限制表現為行政性壟斷的地區壟斷行為的作用。但為達到這一適用的目的，應澄清以下幾個問題：
1．特別條款與一般法的關系。
按照法律適用的一般原則，在特別法和一般法都有規定時，特別法優先于一般法予以適用；在特別法沒有規定而一般法有規定時，應由一般法補充特別法予以適用。雖然在《產品質量法》和《反不正當競爭法》之間不存在特別法與一般法的關系，但筆者認為，由于《產品質量法》第11條是一條競爭法特別條款⑦，而且如本文前述，《反不正當競爭法》是以競爭法的基本法典的形式存在于我國法律體系中的。所以在第11條與《反不正當競爭法》之間存在著特別條款與一般法的關系，那么以《反不正當競爭法》第20條來補充第11條在《產品質量法》中無相應罰則的法律適用方式，是符合法律適用的一般原則的。
2．第20條中“經營者”的范疇
《反不正當競爭法》第20條第二款規定，“被侵害的經營者的合法權益受到不正當競爭行為損害的，可以向人們法院提起訴訟。”結合第一款的規定，適用第20條的法律要件是：①請求權主體是“被侵害的經營者”②侵權者應為“經營者”③經營者應實施了不正當競爭行為④這一不正當競爭行為應對“被侵害的經營者”造成實際損害。根據這一要件，第11條規制的主體是否屬于第20條中規定的“經營者”的范疇，成為違反第11條規定能否適用第20條的關鍵問題。
基于已有的論述，按照整體解釋的方法，《產品質量法》第11條規定的“任何單位和個人” 應指除政府及其所屬部門之外的一切主體和個人，包括地方的行業協會、中介機構、行政性公司、地方產品生產者，乃至個人。可見，第11條規制的主體并不能全部包含在“經營者”的范疇之內，只有行政性公司、地方產品生產者和個人負和經營者主體條件時，其限制競爭的地區壟斷行為才能以《反不正當競爭法》第20條規制。所以，要想根本的解決問題還是需要通過立法修改，或者通過新的立法，如我國正在積極制定的反壟斷法，靠解釋來變通適用法律僅是權宜之計，終歸無法全面系統的解決問題。
四． 小結
本文對《產品質量法》第11條作了競爭法的解釋，這種論證和解釋，探索性要比實用性更濃重一些。當然，本文并沒有涵蓋產品質量法當中的所有的具有競爭法色彩的條文，如關于禁止偽造或冒用認證標志、名優標志等質量標志；禁止偽造產地或冒用他人廠名、廠址的規定，以及對禁止虛假宣傳，欺騙和誤導消費者的規定。這些不正當競爭行為已有較為完備的論述，另外，就產品推薦和產品認證中的反限制競爭問題還需另外撰文仔細分析，本文不再熬述。由上分析可以看出，準確理解適用《產品質量法》的規定，對建立和維護公平競爭秩序，增加社會經濟的整體效率，增進社會整體福利，都有其意義。
The function of the article 11 of the quality of product law to restrict the district monopoly
Sun Pengcheng
(East China University of Politics and Law, shanghai 200042 China)
【Abstract】Distinct monopoly is regulated by the article 11 of the quality of product law in new revision. The range of the new revised regulation includes the most parts of the traditional administrate monopoly， therefore， which has certain relation with the article 7 of “anti-unfair competition law”， and simultaneously which makes quite different from that one. However， the corresponding punishment doesn't exist， which becomes the obstacles of its influence. Consequently， it is vital to solve this problem.
【Key Words】compete /administrate monopoly /district monopoly / punishment
注釋：
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