[ 楊亞佳 ]——(2000-4-1) / 已閱16349次
論中國政治參與的法治化
－－兼論政治穩定與政治參與
楊亞佳 陳曉玉
政治參與是指公民自愿地通過各種合法方式參與社會政治過程，并以直接或間接的方式影響政治決策的行為。（周光輝
《當代中國政治發展的十大趨勢》載《政治學研究》1998年第1期）在現代社會，政治參與不僅是公民的憲法權利，也是政治體制得以有效運作的重要條件。有效的政治參與能使政治體系獲得公眾的感情支持，促進政治的穩定，而無序的政治參與則可能導致權威的迅速流失，造成政治的不穩定。尤其像我國這樣一個由傳統農業社會向現代工業社會變革的發展中國家，經濟的發展和體制的變革必然導致公民政治參與要求的增加，這為發展中國家的政治民主化提供了良好的契機。然而，如果這些國家在公民的政治參與要求不斷擴大的同時，不能相應地提高其本身的政治制度化和法治化水平，就有可能帶來政治的不穩定。這就要求發展中國家在實行社會經濟變革的同時，通過法治化的途徑，疏通參與渠道，健全政治參與制度，以有效地吸收和疏導公眾日益擴大的政治參與要求。
一、政治參與法治化－－在發展中保持穩定的客觀要求。
美國政治學家享廷頓認為：發展中國家公民政治參與的要求會隨著的利益的分化而增長，如果其政治體系無法給個人或團體的政治參與提供渠道，個人和社會群體的政治行為就有可能沖破社會秩序，給社會帶來不穩定。由此，他得出政治穩定取決于政治參與和政治制度化水平的比率：政治參與
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政治制度化＝政治不穩定。即政治參與與政治不穩定性成正比；政治制度化與政治不穩定成反比。（參見S·享廷頓：《變革社會中的政治秩序》，華夏出版社1988年版，第56頁）在當今法治已成為各國崇尚的體制模式的前提下，所謂政治的制度化，在政治參與領域就是政治參與的法治化。即在政治行為法治化的前提下，開通公民政治參與的法制渠道，公民的政治參與和政府對政治參與的管理都依據法治原則，按照法律規定的方式和程序進行。政治參與的法治化，對于發展中國家在推進民主化進程中保持政治穩定具有重要的意義。
１．政治參與的法治化是民主權利的法治化。政治參與權是一項重要的民主權利。按照社會主義法治理論，社會主義國家的一切權力屬于人民，人民通過各種方式和途徑管理國家事務、社會事務和經濟文化事業，這是社會主義民主政治的主要內容，參與國家事務的管理，是每一個公民不可剝奪的民主權利。但是，現代民主理論告訴我們，為了社會管理的效率，任何民主都不可能導致人人成為國家事務的直接管理者、決策者，而只能通過推選代理人的方式實行間接民主，即代理人以主權者－－人民的名義行使國家主權。這種主權的所有和行使的分離是現代政治發展和社會分工的必然產物，是歷史的進步。但是，各國政治實踐又表明，這種分離又是權力異化的根源，易使人民“管理國家事務、社會事務和經濟文化事業”的權力化為謀取私利的工具，使社會公仆成為社會主人。為了保障人民民主又不失現代管理的效率，各國在選擇間接民主的同時，又通過立法保障公民的政治參與權，主要是政治選舉權（包括罷免權）、政治結社權、政治表達權。通過政治參與立法，一方面使公民政治參與權法律化，權威化，使這一項重要的公民權不因政治代表人物的好惡而受到侵奪；另一方面，使政治參與經常化，制約政治代理人的政治行為，使政府決策始終符合公眾的目標選擇。
２．政治參與的法治化可以實現政治參與秩序化。政治參與是一把“雙刃劍”，它既可以有利于社會的穩定，促進經濟發展；又可能造成社會不穩定。因為任何政治體系對公民政治參與的承受能力都是有限的，特別是經濟發展還不可能滿足社會所有集團、所有個人的特殊要求的情況下更是如此。為了使政治參與更好地發揮正面效應，促進政治的穩定和經濟的發展，就必須將政治參與納入法治化的軌道，使政治參與在公民和利益集團認同的各種法定程序規則下進行，使政治參與秩序化。政治參與的秩序化對社會穩定而言，有兩方面的作用：第一，減緩政治參與對現行體制的沖擊。由于政治參與的法治化，使得無論是公民還是各利益集團的利益表達，均須在一定的程序規則下進行，這種政治過程是程序化、規則化的，即從制度上合法地限制了公民政治參與超出現行體制承載能力的無限制發展，又提供了公民及利益集團表達自己利益的合法渠道，從而有利于政治穩定和社會安寧。第二，使政治參與的不同主體間的利益競爭在認同體制的基本程序和規則的前提下進行，從而避免了不規則競爭帶來的種種不穩定。遵守競爭程序和規則本身就意味著認同民主政治的根本制度和民主政治的基本價值，它為政治穩定和社會穩定奠定了法制基礎。
３．政治參與法治化可以實現最大的社會公正。利益分配的不公正是社會不穩定的基礎性原因。亞里士多德在論述古希臘的政治變遷時說道：“在所有情況下，我們總是在不平等中找到叛亂的起因”（亞時里士多德，《政治學》，第205頁）。在我國，由于經濟體制在所有制方面的改革，出現了利益多元的社會趨勢。在分配關系上，打破了舊體制下平均主義的分配模式，強調各人按照自己的貢獻獲取應得的利益，這無疑符合馬克思主義的分配原則，是社會發展中的一個進步。但在當前利益格局的轉型期，由于新的利益協調和整合機制尚未建立，因而在分配關系上，出現了分配不公的現象。在我國這樣一個有著“不患寡而患不均”的文化傳統的國家，群眾對分配不公造成的收入差距擴大的心理承受能力不高，尤其當個人把他的處境與某種標準或參照物相比，覺得其應得而未得到時，就產生了怨恨與不滿，甚至會出現挫折心理和由不公平感所導致的行為失范，從而對政治穩定帶來負面影響。而法治化的政治參與制度，可以經常地、規則化地為各不同利益階層提供利益表達的場所和渠道，并通過利益表達使政府注意到他們的利益要求，扶持其利益的實現。因此，政治參與的法治化可以使政府正確及時地洞悉公眾的利益要求，制定更為公平的公共政策，緩和不同利益集團之間的矛盾，增加公眾對政治體系的認同感。
４．政治參與法治化可以促進權力的規范運行。
一個強有力的政治權力系統是國家現代化建設正常進行和保證社會穩定的決定性因素。但是，任何一種權力都必須要委托給具體的個人來行使。而權力本身的擴張性和腐蝕性，是每一個掌握公共權力的人僅僅依靠道德力量無法加以改變的。即使是“特殊材料制成的”人，也法憑借浪漫主義的理想和道德力量抵御權力的誘惑，從而給國家和人民帶來過巨大的災難。面對利益多無化和世俗功利的計較和沖突，不受制約的權力對社會秩序和社會公正的挑戰是有目共睹的：權力的濫用，權力的專橫，政治腐敗，失職、瀆職，侵犯人權等嚴重違背法治原則的行為已經成為社會的公害。看來，權力對主體的腐蝕和誘惑是不挑選社會制度的。因此，對權力加以監督和制約已經是政治家和政治學家們的共識，包括建立在分權基礎上的權力的制約，輿論對權力的道德評價，法律對權力的確認和規范，人民對權力運行的介入和參與等。其中，人民對權力運行參與的廣度和深度，直接反映著國家的民主化程度，決定著權力運行的規范化程度：人民通過議事機關決定國家的體制和分權制約的模式；通過選舉選擇權力的執掌者；通過立法決定權力的授予和運行；通過新聞媒體對權力的運行進行合法性與合理的評價等等。其實，人民的這些政治參與權在任何一個宣稱實行民主制的國家中的憲法或領導人的講話中都可以找到。問題在于僅僅宣布人民的政治參與權是不夠的，要將人民這一重要的憲法權利落到實處，還必須將之法律化和程序化。任何缺少法律程序的政治參與或監督制約，都不會對權力的非規范化運行產生有價值的校正作用。����hC?br>
二、我國政治參與法治化的模式
政治參與的法治化對政治穩定和社會發展的積極作用是不言而喻的。但是，不同的國家政治參與法治化的道路和模式卻有著重大的區別。西方發達國家大多是通過推翻封建制度的革命手段而建立政治參與的法治化模式的，這一模式大的背景是經濟的市場化和政治的法治化。而我國沒有經過市場經濟的充分洗禮，建國以后的政治參與也并非市場經濟條件下的利益驅動，而是一種道德化的政治參與，即政治參與是依靠道德教化，領袖人物的道德表率和個人權威來維持的。這種政治參與必然帶有非理性、不規范化和易被鼓動的特點，民眾要么對政治冷漠不參與，要么跟著領袖的指向和鼓動而處于一種狂熱的政治參與狀態，這樣一種參與思維不時在各種政治風潮中顯露出來，對社會的政治穩定構成威脅。同時，中國也同其他發展中國家一樣，面臨著現代化所帶來的一系列問題：經濟發展的內在沖動、發達國家的示范效應、多元利益主體的矛盾、民眾政治參與的空前高漲、法治系統的不完善等等。因此，中國的政治參與法治化模式不可能照搬西方，通過立法開放所有的政治參與領域，那樣必然會由于政治參與渠道的狹窄而導致政治系統的崩潰。黨的十一屆三中全會以來，黨中央對待政治參與比較冷靜，吸取了“文革”中的經驗教訓，逐步形成了政治參與法治化的漸進模式。
1．從經濟參與的法治化到政治參與的法治化。經濟民主是政治民主的基礎和前提。在計劃經濟體制下，生產力落后，社會結構單一，政治法治化水平不高，人們處于一種單一的經濟結構之中，其政治參與僅僅依靠權威的政治動員，沒有物質上的動力基礎，人們參與政治的動力僅僅來源于一種“使社會主義國家不改變顏色”的道德義務。當人們一旦發現權威的失誤時，其政治參與熱情會迅即轉化為政治冷淡。七十年代未開始的經濟體制改革，其核心內容就是賦予勞動者和經營者以更多的經濟參與的自主權，使每一個人更多地從自己利益的角度參與經濟共同體的活動和決策。八十年代以來，大規模的經濟主體立法，使傳統單一的社會結構開始分化，逐步形成了利益多元化的社會格局。人們的參與開始越出經濟共同體的范圍，以利益集團的方式介入政治過程。黨和政府順應這一趨勢，通過制度建設引導公民的政治參與，如立法活動通過新聞媒體公開報道，建立政府發言人制度，重大政策出臺前的專家咨詢制度，政府接待日制度，公務員的公開推薦和公開考試錄用制度等。國家的立法也從“建立市場經濟法律體系”的思維，轉向“建設有中國特色的社會主義法律體系”的全方位立法。選舉法的修改、司法程序法和行政程序法、
集會游行示威法等一系列政治參與立法相繼出臺。這種先經濟參與法治化的道路，逐步培育了多元化的利益主體，培養了人們的參政意識，更重要的是將政治參與由過去的權威號召型（或稱道德驅動型）逐步轉化為利益驅動型，從而為政治參與法治建設打下了雄厚的社會基礎。
2．在全面推進民主法制建設的同時，著重加強基層政治參與法制建設。我國是一個經濟文化比較落后的國家，公民政治素質偏低。因此，建立一個現代的、參與式的法治國家，需要一個漫長的、漸進的過程，使有幾千年封建政治文化傳統、受現代教育很少的國人逐步學會在現代民主制度下生活和行為，逐步具備現代民主政治所要求的“參與式政治文化觀念”。根據這一國情，我國在全面推進民主法制建設的同時，著重在基層首先進行政治參與的法制建設。１９８２年通過修改憲法，設立了縣以上地方人大常委會，賦予地方人大討論、決定本行政區域內各方面工作重大事項的權力，使人民代表大會在人民中的影響和威信建立起來，加強和保障了人民參與管理國家事務的權利；建立社會協商對話制度，倡導民眾利用大眾傳媒發表政策建議和批評意見，充分發揮大眾傳媒民意表達、政策咨詢、輿論監督的功能；制定和多次修改選舉法，擴大公民對人民代表的提名權，實行差額選舉，在縣、鄉兩級實行直接選舉。１９８７年開始試行的村民委員會組織法，選擇農村為政治參與法治建設的突破口，通過試行和全面實施村民委員會組織法，在農村實行直接民主和村民自治，以便積累經驗，擴大直接民主選舉和自治的范圍。廣大農民通過自我教育、自我管理和對村民委員會的選舉，培養了民主意識和參政觀念。基層的政治參與法治建設的實踐，為全面推進政治參與法治建設提供了寶貴的經驗。
3．開展全民普法教育，逐步培養公民的法治觀念和依法參與意識。在利益多元化的今天，公民的政治參與動力主要是基于自身利益的要求。但是，這種參與必須是規范化、法治化的，不然必須導致社會的不穩定。因此，公民的法律知識和法治觀念，決定著政治參與的秩序和質量。為此，我國從１９８６年開始，進行了訖今為止的三個五年普法教育。普法教育是全國性法律知識的大啟蒙，經過普法教育，公民的憲法觀念和法律意識得到普遍提高，尤其是表現出越來越強烈的權利意識，普通百姓開始自覺用法律武器保護自己的合法權利，“權利為法的內核，法以護衛權利為其天然使命；當民眾認真看待自身權利時，必然會認真關注法律”，（占柏美
《論尚法精神》，載《法制與社會發展》，1999年第3期）也必然會認真關注和依法參與有關自身權利的各項公共事業，監督各級官員的公務行為。公民法律意識的普遍提高，為政治參與法治化奠定了雄厚的法律文化基礎。
總之，我國政治參與法治化的道路，遵循了從易到難，從經濟民主到政治民主，從農村到城市的漸進化道路，既保持了經濟的發展，又維護了政治的穩定，同時還為政治參與法治化的進一步發展奠定了各方面的基礎。
三、我國政治參與法治建設的完善。
我國漸進式的政治參與法治化模式雖然適應我國的國情，促進了政治的穩定和經濟的發展。但是，隨著經濟市場化和政治民主化進程的加快，民眾政治表達的欲望愈加強烈，而我國政治體制改革相對滯后，民眾政治參與的法治渠道相對狹小，從而不斷出現示威、上訪、消極抵制或暴力抵抗等非法表達方式，影響了社會的穩定。依據享廷頓的政治制度化（法治化）與政治不穩定成反比的公式，我國的政治參與法治建設還遠不適應政治參與擴大的需要，還必須在實踐中加以不斷地完善。筆者認為，當前首先應做好以下幾個方面的工作：
１．完善社團立法，培育成熟的政治參與主體。我國作為后發展型國家，在社會組織結構上與類似國家有著共同的特征：國家能力遠大于社會能力，國家全能主義觀念根深蒂固，公民社會發展相當滯后，社會的自組織能力極為僝弱。隨著經濟體制改革和政治體制改革的深入，多元的利益主體逐步成長并日益表現出政治參與的熱情，但缺乏有效的組織系統；另一方面，通過改革高度集中的政治經濟體制，國家對社會的全能式控制相對減弱，在國家與民眾之間形成了系統的輸入輸出的真空地帶。公眾缺乏暢達的利益表達渠道，就會轉而向制度外去尋找，從而釀成政治上的動亂。因此，當前要有意識地培育社會力量，扶持和擴大代表各階層利益的社會團體的影響，如組織農民協會、城市社區委員會和其他行業協會等，根據憲法有關結社自由的規定，制定結社法，形成培育利益團體的法律機制。利益團體的政治參與，才是有效而成熟的政治參與。
２．制定立法法，拓展立法參與的深度和廣度。立法是人民決定自己的事情，為社會制定行為規范的過程。在法治國家，立法越來越成為資源配置的主要手段和利益分配的杠桿，它不僅涉及到巨大的社會經濟效益，在一定程度上還決定著社會的發展方向。因此，立法的公正問題，越來越為人們所關注。在代議制國家中，立法只能是少數立法代表的事情。然而，隨著社會關系的復雜化、利益關系日趨多元化，僅依靠民選的立法代表立法已越來越難以充分反映公眾不同利益的要求。因此，應通過制定民主的立法程序法，既規范立法機關的民主合議、民主決議等立法行為，又要創立相應的程序，以滿足公民對立法了解、影響和參與的權利要求。張文顯教授指出：“人民有無參與的通道程序是檢驗一個國家是民主與否的硬指標。同理，法律是否經由民主程序制定，則是檢驗一個國家是否實行法治的硬指標”（張文顯：《馬克思主義法理學》
吉林大學出版社，1995年版，第398頁）在立法程序中的政治參與，其意義在于它能夠充分發揮社會主體各自的角色作用，使立法參加者能夠充分地表達各自的立法態度和利益目標，從而使立法決策更加集思廣益；同時，從某種意義上講，立法就是在相互競爭的利益之間尋求某種妥協，而在立法過程中，如果所有受到影響的利益都能得到充分反映，就有可能形成大家都能接受的妥協；而且，利益相關人一旦能夠參與到程序過程中來，也就更容易認可立法結果，盡管他不一定贊成這一結果。因為，在公正的程序中，不同的主張或異議可以得到充分表達，各種利益要求能夠得到綜合考慮與平衡，不滿因廣泛的參與而得以消除，利益爭執通過心平氣和的對話得以和平解決，這就極大地減少了對立法結果事后懷疑和對抗的危險。所以立法參與制度能夠化解社會矛盾，促進社會穩定，同時還能使當權者關心選民的切身利益，使每個人都有同樣的途徑進入到憲法所建立的政治秩序中。
目前我國的立法參與制度尚處在起步階段，基本上還屬于走群眾路線的工作方法，至今人大制定的３００多部法律交付全民討論的廖廖無幾，立法參與制度、立法公開制度、立法聽證制度、立法辯論制度等還沒有建立起來。因此，應加快立法法的草擬和制定工作，將立法過程中的政治參與法治化。
３．加強司法、執法過程中程序法制的實施，切實保障公民的參與權。馬克思曾經說過，程序是“法律的生命形式，因而也是法律的內部生命表現”（《馬恩全集》第
１卷第１７８頁）。如果法律在實施過程中，沒有一定的過程和規則，這樣的社會將充滿執法者的恣意妄為，這不僅會敗壞執法機關的形象和人們對法律的信仰，孳生對法律的輕蔑，而且會使社會公眾尋求公理和正義的最后希望破滅，產生強烈的心理挫折感，造成嚴重的社會不穩定。當前群眾越級上訪增多的一個重要原因，就是司法和執法的不公，尤其是程序的不公正引起的。程序的價值在于保障司法和執法的公正，而公正的實現又在于過程的公開和當事人的參與。即“任何人或團體在行使權力可能使別人受到不利影響時，必須聽取對方意見，每個人都有為自己辯護和防衛的權利”（王名揚：《英國行政法》政法大學出版社，１９８７年版第１５２頁）。陳述意見、辯護和防衛，正是作為相對人（在司法程序中是當事人或被告人）的公民、法人和組織的重要參與權。這種參與權賦予了當事人監督執法行為、審視法律依據的機會，同時，通過這種“看得見的”程序形式，使人們產生對法律的信任和信心，這是任何一種權威都不能替代的保持社會穩定的心理基礎。當前，我國的司法程序法已經基本建立起來，但行政程序這一更經常地影響公民、法人和組織合法權益的法律制度卻十分不完善。更嚴重的是在執法和司法過程中，由于“重實體輕程序”的傳統法律文化的影響，違反法定程序而侵犯公民人身權、財產權的事例屢見不鮮，有的公民由于堅持自己的參與權而被某些執法者斥之為“刁民”。看來，程序法治建設還面臨著健全法制、改革體制、轉變觀念等多重任務。
４．實行新聞法治，拓寬民眾政治參與的渠道。在當今媒體發達的時代，政治參與和言論自由等憲法權利很大程度上是通過新聞媒體實現的。沒有新聞媒體的傳播功能，任何經憲法宣布了的政治參與、利益表達、輿論監督等公民的自由和權利只不過是一種點綴。因此，當今新聞媒體承擔著越來越重要的社會責任。在政治參與領域，新聞媒體的作用起碼有以下幾個方面：第一，及時傳達政府的決策信息、決策背景和決策資料，滿足民主政治公開性的要求，為政治參與提供必要的條件，以提高參與的質量。第二，充分反映不同利益群體的意愿和要求，使決策層全面了解各方面的信息，使之輸出的政策、規則更能體現公正和公平的要求。第三，通過新聞媒體的參與、討論和溝通，使不同利益群體的直接摩擦的可能性降低，理解和寬容度加大，從而促進人民團結和社會穩定。第四，監督權力的運行，防止公共權力出現違背人民意志的黑箱操作。為了充分發揮新聞媒體的社會功能，必須使新聞活動法治化，以規范和保障公民的言論、出版等憲法權利。但是，目前我國的新聞體制仍延續了計劃體制下的管理模式，每一個新聞單位無不隸屬于各種各樣的黨政部門，不但很難以公眾媒體的姿態滿足公眾參與社會事務，監督權力運作的要求，而且很“容易成為主管主辦部門昭顯政績、隱惡忌醫的自我宣傳、自我保護的工具”。（張西明：《新聞法治與社會發展》，載董郁玉、施濱海編《政治中國：面向新體制選擇的時代》雖然這些年新聞媒體在社會監督、表達民意方面發揮了不可替代的作用，但缺乏一部保障性的法律規范，不僅使自己在一系列的侵權訴訟面前處于尷尬地位，而且在滿足公民表達自由和政治參與方面也是因“領導人的改變而改變”因“領導人看法和注意力的改變而改變”。看來民眾通過新聞媒體的政治參與權還需法律的保障。在新聞傳播工具十分發達的今天，在一個將依法治國確立為治國方略的國度，沒有新聞立法是不可思異的事情。
作者：
楊亞佳 中共河北省委黨校政法教研部副教授。
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