[ 劉建昆 ]——(2011-9-3) / 已閱6800次
城管公物警察權(quán)之分解研究：公用限制
當(dāng)今的城市，是各種公共設(shè)施高度密集的公物集合體，并且各種公物利用關(guān)系交錯(cuò)雜織，其中的利益關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜；不同種類的公物與各種私物雜處于城市，也造成各種行政法上的權(quán)利義務(wù)極端繁瑣，在這樣的情況下如果沒有科學(xué)理論、科學(xué)立法的支撐，城管是很難做好工作的。在城市管理中，公物行政機(jī)關(guān)在公物和私物具有相鄰關(guān)系等情形下，基于公物管理權(quán)和公物警察權(quán)，往往享有對(duì)非公物的特別管理權(quán)力，而私物則負(fù)有特別義務(wù)，這種現(xiàn)象，在學(xué)理上即私物的公用限制。
公用限制，是指在特定情形下，因?yàn)楣怖娴男枰姓黧w對(duì)私人財(cái)產(chǎn)享有役權(quán)，而私人權(quán)利則負(fù)有各種義務(wù)的法律現(xiàn)象總稱，有的公用限制措施會(huì)產(chǎn)生國(guó)家補(bǔ)償問題。在法國(guó)行政法上承認(rèn)“公共建筑物享有行政法上的特別保護(hù)”，尤其是與公產(chǎn)有相鄰關(guān)系的的不動(dòng)產(chǎn)所有者的行政役權(quán)；在日本，公用限制是憲法上的財(cái)產(chǎn)補(bǔ)償情形之一，系為“調(diào)和財(cái)產(chǎn)權(quán)不可侵害之原則與私有財(cái)產(chǎn)具有社會(huì)性之原則”；在臺(tái)灣地區(qū)，較少將公用限制作為一種獨(dú)立的行政措施，而多將其從補(bǔ)償角度，以“特別犧牲”或者“財(cái)產(chǎn)權(quán)之社會(huì)拘束”納入損失補(bǔ)償體系。
公用限制多見于土地物權(quán)之上。近年來，尤其在物權(quán)法的修訂中，我國(guó)學(xué)者有很多關(guān)于“公共地役權(quán)”的論述，但是這些論述大多從民法物權(quán)的角度觀察。實(shí)際上，所謂公用地役權(quán)是一種行政役權(quán)、屬于行政法上的公用限制權(quán)，是國(guó)家行政命令的一種。南京大學(xué)法學(xué)院肖澤晟先生在《行政地役權(quán)——開啟公物二元產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)之鑰》一文中對(duì)“行政地役權(quán)”之研究甚詳，可以參閱。在公物法上，相鄰不動(dòng)產(chǎn)體現(xiàn)出一種不對(duì)等的相鄰關(guān)系，與民法不同。一方面公物享有行政役權(quán)，而私產(chǎn)受到公用限制而負(fù)有義務(wù)；另一方面，私產(chǎn)只是對(duì)公物享有加重的一般使用，而不能設(shè)定或構(gòu)成任何法律上的相鄰權(quán)。
就被限制對(duì)象而言，公用限制或者行政役權(quán)就并不限于土地物權(quán)，在其他不動(dòng)產(chǎn)、動(dòng)產(chǎn)甚至知識(shí)產(chǎn)權(quán)上，都可能存在由行政機(jī)關(guān)基于一定的公共利益行政需要，依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)，對(duì)特定財(cái)產(chǎn)權(quán)加以限制的情況。日本憲法第29條第3款規(guī)定：“因公用收用及公用限制對(duì)私人造成財(cái)產(chǎn)上的特別損失時(shí)，必須予以正當(dāng)補(bǔ)償。”可見公用限制是一種足以與公用征收相并列的重要行政措施。
就公用限制的具體措施而言，在法律規(guī)定的前提下通過特定行政行為課以財(cái)產(chǎn)權(quán)人不作為義務(wù)為主，如不動(dòng)產(chǎn)禁止建設(shè)、擴(kuò)建、翻修等，或者動(dòng)產(chǎn)禁止轉(zhuǎn)讓、抵押等處分；也有的對(duì)符合法定條件的財(cái)產(chǎn)通過行政命令或者行政契約課以作為義務(wù)，如“門前三包”。
就公用限制的具體情形而言，因其法律依據(jù)甚多，如我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)僅實(shí)施建筑管制（禁建）的種類就有二十多種，參見（http://chengguan.fyfz.cn/art/665773.htm），其中涉及城市規(guī)劃（都市計(jì)劃）的就有四種情形（參見http://chengguan.fyfz.cn/art/541039.htm）。我國(guó)在城市規(guī)劃建設(shè)管理領(lǐng)域，也存在大量的公用限制措施，舉其要者：
1、特定的私產(chǎn)，因自身公益價(jià)值而被施以公用限制。如建設(shè)部頒布的《城市古樹名木保護(hù)管理辦法》第十一條:“集體和個(gè)人所有的古樹名木，未經(jīng)城市園林綠化行政主管部門審核，并報(bào)城市人民政府批準(zhǔn)的，不得買賣、轉(zhuǎn)讓。捐獻(xiàn)給國(guó)家的，應(yīng)給予適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)。”《文物保護(hù)法》第二十五條：“非國(guó)有不可移動(dòng)文物不得轉(zhuǎn)讓、抵押給外國(guó)人。”
2、行政機(jī)關(guān)因市政建設(shè)需要利用非特定用途土地，如通過集體所有的土地或者他人取得使用權(quán)的國(guó)有土地，而又不宜實(shí)施征收，又確實(shí)影響土地使用的，應(yīng)當(dāng)按照土地的用途給予補(bǔ)償。但王名揚(yáng)先生認(rèn)為此類只是對(duì)私人不動(dòng)產(chǎn)利用的限制，不是嚴(yán)格意義上的行政役權(quán)。（《法國(guó)行政法》,p331）
3、因與公物或者受到特殊保護(hù)的物相鄰近，而負(fù)有公用限制義務(wù)，易言之即公物行政機(jī)關(guān)享有行政役權(quán)。此點(diǎn)比較顯著的例子是公路兩側(cè)的建筑控制區(qū)：“《公路法》第五十六條：“除公路防護(hù)、養(yǎng)護(hù)需要外，禁止在公路兩側(cè)的建筑控制區(qū)修建建筑物”。在城市內(nèi)，公物包括但是不限于道路、綠地、海岸、河道等，與之相鄰的不動(dòng)產(chǎn)凡是處于“保護(hù)范圍”之內(nèi)一般都負(fù)有一定的公用限制義務(wù)。如《城市燃?xì)夤芾磙k法》第十二條：“在燃?xì)庠O(shè)施的地面和地下規(guī)定的安全保護(hù)范圍內(nèi)，禁止修建建筑物、構(gòu)筑物，禁止堆放物品和挖坑取土等危害供氣設(shè)施安全的活動(dòng)。”其他受特殊保護(hù)的物，是指前述加以公用限制的物，其相鄰的不動(dòng)產(chǎn)亦負(fù)有保護(hù)義務(wù)，如《文物保護(hù)法》第十七條：“文物保護(hù)單位的保護(hù)范圍內(nèi)不得進(jìn)行其他建設(shè)工程或者爆破、鉆探、挖掘等作業(yè)。”
在理論上，城市管理中常見的臨街房、門頭招牌、戶外廣告等的管理，以及“門前三包”等措施，正是由于它們與城市道路等公物具有相鄰近的關(guān)系，而負(fù)有一定的義務(wù)，屬于公用限制的范疇。可惜管理的法律依據(jù)大多是地方法規(guī)，不光法的位階較低，立法的科學(xué)性也很難保證，本文不再一一援引。實(shí)踐中，這些管理事項(xiàng)被納入所謂“城市容貌”管理，并沒有看到其“公用限制”之本質(zhì)所在。在戶外廣告管理中，廣州一負(fù)責(zé)人生造出的戶外廣告位涉及“空間視覺權(quán)”一說，不光沒有法律依據(jù)，更是沒有行政法學(xué)理上的依據(jù)，只能作為笑話來看了，實(shí)際上，受到公用限制的財(cái)產(chǎn)，其剩余財(cái)產(chǎn)權(quán)，仍由原權(quán)利人正常享有，成都、廣州等城市以管理為由將廣告位收歸政府出租的辦法，實(shí)際上已經(jīng)近似對(duì)剩余財(cái)產(chǎn)權(quán)的掠奪了。
一般而言，公用限制的行政役權(quán)是公物管理權(quán)機(jī)關(guān)所享有的，但“行政役權(quán)具有警察權(quán)力保護(hù)，民法上的役權(quán)沒有這種保障。”（王名揚(yáng)《法國(guó)行政法》）因此，在當(dāng)事人違反了公用限制的義務(wù)，將導(dǎo)致行政處罰或其他行政命令，這也是為什么作為城市公物警察權(quán)的擁有者的城管要介入公用限制的原因。
二○一一年六月十九日
