[ 徐華 ]——(2011-9-8) / 已閱6599次
【內容提要】我國的民事行政檢察制度是我國法律監(jiān)督體系的重要組成部分,由于我國法律對于民事行政檢察法律監(jiān)督制度存在不完善之處，民事行政檢察監(jiān)督的處境十分尷尬,基層檢察院履行民事行政檢察法律監(jiān)督時常遇到困難和阻力，監(jiān)督效果也大打折扣。民事行政檢察監(jiān)督如何發(fā)展,已成為亟待解決的問題。因此,我們必須深入分析民事行政檢察監(jiān)督存在的問題及主要原因，應繼續(xù)強化基層檢察院在民事行政審判中的檢察監(jiān)督職能，賦予基層檢察院抗訴權、檢察建議權等符合中國現(xiàn)實的可行性民事行政檢察制度,促進我國民事行政檢察制度的發(fā)展和完善。
【關 鍵 詞】 民事行政檢察監(jiān)督、改革建議
我國民事行政檢察監(jiān)督是法律賦予檢察機關的一項特定的法律監(jiān)督職能,是依法治國、實現(xiàn)社會正義、維護司法公正的需要，“強化法律監(jiān)督，維護公平正義”是檢察機關工作的主題，更是基層民事行政檢察工作的中心。民事行政檢察制度對促進我國的法治建設,維護法律的統(tǒng)一和正確實施起到了非常重要的作用。由于體制與歷史方面的原因，基層院的民事行政檢察工作非常薄弱，遠遠無法與其他檢察業(yè)務工作相比，需進一步強化,加強和完善民事行政檢察監(jiān)督制度,我們要遵循民事行政檢察監(jiān)督發(fā)展的客觀規(guī)律,立足于中國法治建設的需要,探索民事行政檢察監(jiān)督制度的改革完善方向和出路。
一、我國民事行政檢察制度的固有缺陷
（一）民事行政檢察立法過于原則，缺乏可操作性
在民事訴訟程序中，檢察機關的地位和定性問題始終沒有被提到應有的高度。法制的不完善是檢察機關角色不清楚的主要原因，但從另一個角度說檢察機關在民事審判中地位不高也是法律對其規(guī)定不健全的原因。
首先,雖然我國民事訴訟法規(guī)定了人民檢察院有權對民事審判活動實行法律監(jiān)督，但在具體的實施過程中僅規(guī)定了一種抗訴的監(jiān)督方式，即只能作出終審判決、裁定的法院的上級檢察院向同級人民法院提出抗訴。因此，基層人民檢察院對同級人民法院的生效裁判，不能抗訴。從某種意義上說，現(xiàn)行民事行政抗訴機制不能體現(xiàn)和發(fā)揮基層檢察院的監(jiān)督職能。民事行政抗訴不但形式單一，而且性質上屬于事后監(jiān)督，是一種消極的監(jiān)督，不符合訴訟經濟原則，也降低了法律監(jiān)督的權威性。
其次，在現(xiàn)有司法程序中，基層檢察院不能對確有錯誤的同級法院生效裁判實行直接的法律監(jiān)督，只能作為上級檢察院的一種協(xié)助力量，客觀上使其法定職權受到一定程度的削弱，也影響了基層檢察院的工作積極性。基層院提請抗訴或建議提請抗訴，上級院決定抗訴到法院啟動再審程序的訴訟過程漫長，司法資源耗用大，辦案周期長，效率低，當事人得到的往往是“遲到的公正”。這不僅影響了當事人向檢察機關申訴的積極性，也對基層檢察機關的審判監(jiān)督作用產生了質疑。雖然辦案期限在不同的環(huán)節(jié)作了規(guī)定，但在實踐中，多數(shù)案件不能在規(guī)定的期限內辦結，當年提、建抗的案件很少在當年見效。從檢察機關辦理民事行政申訴案件的法定期限來看，自受理到立案審查期限為1個月，自立案到建議或提請抗訴，審查期限為3個月，這其中還要扣除向法院調卷的時間，因此一件申訴案件從受理申訴到最終結案將歷時4個月有余。嗣后如基層院提請上級院抗訴，上級院又需要3個月甚至更長的審查期限,如建議提請抗訴，更要經過兩層上級院的法定審查期限,單單累計正常的審查期限，理論上是超過1年。
（二）民事行政檢察監(jiān)督范圍過于狹窄。《中華人民共和國民事訴訟法》第十四條規(guī)定“人民檢察院有權對民事審判活動實行法律監(jiān)督”,《中華人民共和國行政訴訟法》第十條規(guī)定“人民檢察院有權對行政訴訟活動實行監(jiān)督”,第六十四條規(guī)定:“人民檢察院對人民法院已經發(fā)生效力的判決、裁定,發(fā)現(xiàn)違反法律、法規(guī)規(guī)定的,有權按照審判監(jiān)督程序提出抗訴”。由此可見,我國訴訟法律對民事訴訟活動的監(jiān)督,僅僅局限在審判活動,并且只能對生效的判決、裁定進行監(jiān)督,而對執(zhí)行、調解、訴訟保全、破產程序與特別程序中的問題能否監(jiān)督,以何種方式監(jiān)督卻沒有明確的規(guī)定。司法實踐中,因為缺乏明確的法律依據(jù),檢察機關難以對上述司法活動進行監(jiān)督,這不僅與立法本意不相吻合,而且與憲法規(guī)定的“檢察院是國家的法律監(jiān)督機關”的憲政地位不符。
（三）民事行政檢察監(jiān)督的方式單一。根據(jù)我國《民事訴訟法》與《行政訴訟法》的規(guī)定,抗訴是檢察機關民事行政訴訟監(jiān)督惟一合法有效的方式,并且是基于審判監(jiān)督程序的抗訴而非上訴程序的抗訴,監(jiān)督的手段、方式單一。但在司法實踐中,大量侵犯當事人訴訟權利的違法行為不是通過判決、裁定的形式作出的,例如:應當開庭審理而未開庭審理的案件,應當通知當事人出庭而未通知當事人出庭應訴的案件,應當組成合議庭進行審理而未組成合議庭的案件,法官依法應當回避而未回避的案件等,這些都是在訴訟過程中出現(xiàn)的嚴重的程序不合法的現(xiàn)象,侵犯甚至剝奪了當事人訴訟權利,這些問題的存在影響了司法公正,需要檢察機關進行法律監(jiān)督。但這些問題如果不影響實體裁決,或者不能通過再審程序予以糾正,檢察機關則不能行使抗訴權,違法的行為難以通過檢察監(jiān)督的渠道予以糾正,當事人的訴訟權利不能得到有效保護。
二、對我國民事行政檢察制度存在缺陷原因的分析
（一）民事行政檢察監(jiān)督在實踐中存在立法上和認識上的問題,是制約和影響檢察機關履行法律監(jiān)督職能的主要原因。
由于立法上的不完善，必然導致現(xiàn)行抗訴機制的不完善。其一，抗訴是人民檢察院進行民事行政審判監(jiān)督的唯一手段，具體的監(jiān)督手段和權利顯得單一和貧乏。這種單一的手段只能對生效判決、裁定實施監(jiān)督，而對民事行政審判活動過程中的違法審理行為及侵害當事人合法權益行為無法直接進行監(jiān)督、糾正和制止，從而在一定程度上產生了審判活動的監(jiān)督真空。這樣造成的結果必然是：如果檢察院由于某種原因沒有能夠或未能及時進行民事行政審判的抗訴監(jiān)督時，確有錯誤的判決會有無法挽回的后果，由此會給人民群眾帶來對法律的不信任感。其二，鑒于檢察權的公權性質和民事權利的私權性質，抗訴與尊重法院的獨立審判權威的理念之間存在一定的沖突。其三，民事訴訟法沒有規(guī)定檢察建議為一種法定的監(jiān)督方式，及其可以依據(jù)的程序規(guī)定。因此，檢察建議對被監(jiān)督單位沒有強制性的約束力，檢察機關只是針對被監(jiān)督單位的違法行為提出改正意見，最終會產生什么樣的法律效果，決定權不在檢察機關。
（二）法院對檢察院民事行政檢察權行使的主要影響因素
首先，再審法院多回避檢察機關抗訴理由。再審判決書中檢察機關的抗訴理由只是簡單地照搬照抄，但在“本院認為”中，對檢察機關的抗訴理由不加評論，即便是改判的案件，也難以見到對原審裁判錯誤的確認及分析，從再審判決書中看不出檢察機關抗訴理由是否被采納。
其次，再審法院對檢察機關抗訴案件“調解結案”的多，“判決結案”的少。更有甚者，一些法官以“不調解，我就下判，對你不利”等語言，強迫、誘騙當事人搞調解，尤其是對再審抗訴的案件，有的不制作調解書，而是以雙方當事人簽字的協(xié)議代替。
再次，再審法院對檢察機關抗訴案件定期宣判的多，當庭宣判的少，立法尚未規(guī)定審判期限，實際定而無期，逐漸形成了執(zhí)法斷層、弱化地帶。多數(shù)當庭口頭宣判的內容與宣判后文書所認定的內容不一致。
（三）基層檢察院對民事行政檢察權行使的主要影響因素
檢察機關行使民事行政監(jiān)督職能其出發(fā)點以國家利益、社會利益代表者的身份監(jiān)督法院的民事行政審判活動，其針對的對象是法院的審判活動，而不是案件本身，不是再以一個法官的身份重新判案，而是通過案件審查法院的審判活動是否有錯誤。但在司法實踐中，首先極少數(shù)基層檢察院案件承辦人員或出于對民事行政檢察權權的誤解，在審查案件時以其審查時掌握的證據(jù)和自己對法律的理解來判斷案件裁判是否錯誤，法律理解上的分歧和新證據(jù)都成為了抗訴理由。其次極少數(shù)基層檢察院案件承辦人員政治素質和業(yè)務水平不高，對少數(shù)申訴案件為達到改判目的，或出于其它目的，先入為主，只收集對申訴人有利的證據(jù)，大量調查取證，成為申訴人的“代言人”，使不該抗訴的案件進入了再審程序。再次，由于檢察機關內部的考核機制，也使一些基層檢察機關對民事行政提請抗訴或建議提請抗訴案件重數(shù)量輕質量，導致所辦案件質量不高。
極少數(shù)基層檢察院對民事行政檢察權運用不當，不僅影響了法院判決的權威，造成司法資源的浪費，而且損害了檢察機關抗訴的嚴肅性和檢察機關的形象，甚至還侵害了另一方當事人的合法權益，有悖于民事訴訟法和行政訴訟法的基本原則。
三、對民事行政檢察制度的改革的建議
（一）建議修改民訴法和行政訴訟法，規(guī)范基層檢察院抗訴權
在抗訴程序上，應當建立同級檢察院向同級法院抗訴的制度。當事人對法院的裁定、判決作出后有不同意見的，當事人可以向上級人民法院上訴，也可以在超過上訴期限后向同級人民檢察院申訴。同級人民檢察院經過審查，認為符合民事、行政訴訟法的有關規(guī)定，即可向作出判決、裁定的人民法院提出抗訴，人民法院應當進行再審。這樣可以減少上級人民檢察院的工作壓力，集中力量辦理大案、要案，加強業(yè)務指導，同時也可節(jié)約司法資源，減少當事人的訟累，并有利于社會的穩(wěn)定。目前，民事行政檢察不能同級抗訴是制約當前民事行政檢察工作的瓶頸問題，也是各地基層檢察院工作發(fā)展的最大阻力。
明確檢察機關的調卷權。檢察機關對民事、行政申訴案件進行審查,前提是要有對案件情況的知情渠道,這就要求具有調閱審判卷宗的權力,特別是檢察機關對申訴案件事實的審查判斷主要依靠對原審卷宗的審查。由于法律對此沒有作出明確規(guī)定,在實踐中,不少地方的法院拒絕檢察機關調閱其審判卷宗,而只允許到法院查閱或僅讓復印部分卷宗。這極大地阻礙了檢察機關工作的有效開展。因此,建議在修改民事訴訟法和行政訴訟法時,明確規(guī)定人民檢察院審查法院已生效裁判,有權調閱審判卷宗。
明確檢察機關的調查取證權以及調查取證的范圍。民事訴訟法在規(guī)定民事抗訴機制時,沒有明確檢察機關可否依職權進行調查取證。實踐中,檢察機關在審查當事人的申訴,決定是否抗訴時,往往需要進行調查取證,以查清民事糾紛的事實真相。由于法律沒有明確規(guī)定檢察機關有調查取證的權力,檢察機關的調查取證活動經常遇到困難。因此,法律應當賦予檢察機關調查取證的權力,以及檢察機關調查取證的范圍,
（二）建立全國民事行政檢察系統(tǒng)互動辦案機制
民事行政檢察系統(tǒng)互動辦案機制，是指下級檢察院直接受理和上級檢察院交辦的民事行政申訴案件，下級檢察院的承辦人員在案件審查過程中，由上級檢察院派人指導或參與，或直接由上級檢察院任命下級檢察院的承辦人員為上級檢察院的助理檢察員審查案件，在案件審查后制作審查終結報告，經下級檢察院科室研究同意提請抗訴或建議提請抗訴，由下級檢察院承辦人員、科室領導、分管檢察長與上級檢察院共同研究是否抗訴或提請抗訴，并由下級檢察院直接為上級檢察院制定抗訴或提請抗訴的法律文書，經上級檢察院的民事行政處長和分管檢察長簽發(fā)后，就可以直接以上級檢察院的名義提出抗訴或提請抗訴。[4]民事行政檢察系統(tǒng)互動辦案機制的優(yōu)勢是，整合上下級民事行政檢察部門辦案資源，構建民事行政檢察辦案一體化機制。
（三）建立民事公訴機制,維護國家利益和公共利益
檢察機關在訴訟中的職責是代表國家、公眾把被告人(刑事被告人、民事被告人、行政被告人)的違法行為和違法事實提供給法院,要求其依法進行審理和裁判,并對審理的過程以及裁判的結果進行監(jiān)督。因此,提起訴訟是檢察機關監(jiān)督、參與訴訟活動的重要方式和基本職能。建議應確立我國檢察機關提起民事訴訟的機制。
1、檢察機關提起民事訴訟的必要性、緊迫性和法理上的妥當性。首先,近年來國有資產嚴重流失、環(huán)境污染、濫用權利、違背公序良俗的事件時有發(fā)生,而司法程序的缺位或啟動民事訴訟程序的主體的缺位,使得國家利益和社會公共利益經常處于被漠視的境地。因此,建立檢察機關提起民事訴訟的程序機制,以司法程序來維護國家和社會公共利益,已經成為一種緊迫的要求。其次,檢察機關是國家的法律監(jiān)督者,既然能夠代表國家,對破壞刑事法律秩序、違背社會公共利益的犯罪嫌疑人提起公訴,以起訴的方式實現(xiàn)對刑事法律的監(jiān)督,同樣也可以代表國家對破壞民事法律秩序、導致國家利益和社會公共利益受到威脅的當事人提起民事訴訟。
2、檢察機關提起民事訴訟的案件范圍。第一,侵權案件,包括環(huán)境公害案件,以及以各種手段侵吞國有資產,尚未構成犯罪,并無其他主管部門或主管部門置之不理的案件等;第二,破壞社會主義市場經濟秩序的案件,包括市場壟斷、不正當競爭案件等;第三,其他涉及國家和社會公益或涉及公法秩序的案件,如選民資格案件,認定財產無主案件等。以上各類案件,均與國家利益或社會公共利益密切相關,應屬檢察機關于必要時提起民事訴訟的范圍。所謂必要,是指無其他主體發(fā)動訴訟的情形。
3、檢察機關提起民事訴訟時的法律地位。我國檢察機關是國家法律監(jiān)督機關,它提起的民事訴訟和刑事公訴一樣,均是基于國家法律監(jiān)督者的地位,是代表國家起訴,而不是因為檢察機關對訴訟標的有自身的利害關系,因此,檢察機關在所提起的民事訴訟中應居于公訴人地位。檢察機關提起的民事訴訟,由于涉及國家利益和社會公共利益,所以在審理時仍應與一般民事案件有不同之處。例如檢察機關不承擔訴訟費用,被告不能反訴等。當然,被告雖然不能反訴,但在勝訴后或認為其合法權益受到侵害后,有就其損失申請國家賠償?shù)臋嗬４送?檢察機關所提起的訴訟因涉及國家利益和社會公共利益,一般來講案情重大復雜,應適用普通程序審理,不宜適用簡易程序。除此以外,關于舉證、質證、認證、辯論,及調解、和解等,均與一般民事訴訟無異。
（四）建設高素質的民事行政檢察隊伍是基層檢察院嚴格執(zhí)法的重要保證
隨著社會主義法制的進一步完善，執(zhí)法任務更加繁重，執(zhí)法環(huán)境日趨復雜，建設高素質的民事行政檢察隊伍是嚴格執(zhí)法的重要保證。因此，大力增強基層民事行政檢察隊伍自身的法律素質，提高基層民事行政檢察隊伍的執(zhí)法水平已刻不容緩。建議上級院加強對基層院辦案的工作指導，定期邀請資深法官和高校學者舉辦講座等形式進行業(yè)務培訓工作，幫助基層院解決一些實際問題，使基層院民事行政檢察隊伍由單一型向復合型邁進。基層院也應加強對民事行政部門的重視，確保民事行政部門充分履行職能，如爭取增加人員編制，保持民事行政業(yè)務骨干隊伍相對穩(wěn)定，積極開展學歷教育，引導干警自學成才，培養(yǎng)和造就一批民事行政檢察業(yè)務尖子人才。
通過完善立法，進一步落實檢察機關對民事行政審判活動和訴訟活動實行法律監(jiān)督的程序、方式、方法，民事行政檢察制度對于加強法律監(jiān)督,維護司法公正,促進依法治國具有非常重要的意義。加強民事行政監(jiān)督,最根本的一點就是通過立法或司法解釋明確規(guī)定檢察機關的民事行政監(jiān)督權利。作為基層檢察院，要真正把民事行政檢察工作納入工作日程。在機構設置、人員配備和經費保障、車輛配置上給予一定傾斜。把真正懂業(yè)務的人員留住，把熱愛民事行政檢察工作的人員培養(yǎng)出來。在條件成熟時，擴充民事行政檢察部門人員進入基層檢察院的檢察委員會比例，提高民事行政檢察人員的政治待遇。真正把基層檢察院民事行政檢察工作落到實處，為構建和諧社會提供司法保障。
參考文獻
[1] 參見陳耀武、張永彬，《我國民事檢察制度之完善》，載《中國檢察官》2006年第3期第35頁。
[2]張建升、呂立峰，《民事檢察監(jiān)督:在規(guī)范的基礎上加強》，載《檢察日報》, 2003年9月26日。
[3]李忠芳、王開洞主編，《民事檢察學》，北京:中國檢察出版社, 1996年。
[4] 陳國興，《互動辦案機制是突破民行檢察不能同級抗訴困境的有效途徑》，載《檢察實踐》2005年第3期第28頁。
[5]湛中樂、孫占京，《論檢察機關對行政訴訟的法律監(jiān)督》，載《法學研究》, 1994年第1期第 36-41頁。
天津市濱海新區(qū)大港人民檢察院 徐 華
