[ 郝建宏 ]——(2011-9-8) / 已閱11731次
【內容提要】監所檢察是法律監督的有機組成部分，在刑事訴訟監督和反腐敗斗爭中具有不可替代的重要作用。但由于監所監督法律資源的匱乏和監督機制等的制度缺陷，制約了監所檢察監督能力的有效發揮，從而嚴重削弱了監所檢察監督的實效。本文從改善監所檢察監督機制和提高監督能力諸方面探討了相關問題，以期改變監所檢察實務不適應現實監所檢察需要的局面，以及在法治現代化進程中通過相應的改革和調整予以角色轉換的必要性。
【關 鍵 詞】 監所檢察 監督 實效 工作機制 能力 價值 法治
如何作好監所檢察工作？怎樣使監所檢察監督實效最大化？在新的社會發展時期，在監所檢察監督法律資源相對緊缺的前提下，根據監所檢察監督工作特點，監所檢察監督工作又如何面臨、應對新形勢下不同利益集團之間的矛盾和沖突？是本文試圖嘗試探討的問題。本文立論的立足點是檢察機關本身的完善問題，不涉及法律體系的得失及其立法問題，以及與國家體制相關的檢察改革所面對的檢察機關外部問題。概而言之，在檢察機構內部謀求自身發展的背景下，如何有效開展監所檢察監督工作。
一、 在新的社會發展時期，監所檢察監督的現實狀況分析
檢察事業隨著中國的法治發展步履為艱，監所檢察工作的發展歷程更是艱難曲折。但幾十年中，尤其是近十年間，在刑罰執行監督和被監管人人權保障等方面監所檢察監督工作取得了有目共睹的成績；在各級監所檢察機構設置和隊伍建設、信息化建設等方面也取得了長足的發展。但是，當前刑事犯罪、經濟犯罪、職務犯罪、瀆職侵權犯罪、司法人員犯罪，其中包括徇私舞弊減刑、假釋、保外就醫犯罪等違法犯罪形勢還很嚴峻，體罰虐待被監管人案件和刑罰執行過程中其他侵犯被監管人合法權益案件時有發生。在市場經濟縱深發展的背景下，檢察機關肩負著全面落實依法治國基本方略，加快建設社會主義法治國家的重要歷史責任。切實履行檢察職責，為經濟社會發展提供司法保障是檢察機關的當代使命。作為檢察機關重要組成部分的監所檢察部門，保障國家法律統一正確實施，維護司法公正，有效履行監所檢察監督法律職責，是監所檢察部門面臨的重大研究課題。對監所檢察監督的現實狀況剖析，是我們發現工作漏洞、認識檢察監督規律、采取積極應對措施、挖掘監所檢察監督工作潛力的有效途徑。
監所檢察監督法律規范與監所檢察監督實務相互間存在的雙向背離問題，是監所檢察監督實務中存在的主要矛盾，其制約著包括監所檢察監督在內的整個檢察事業的發展，只是在監所檢察監督實務中表現的更為突出而已。一方面，監所檢察實務在很大程度上仍不適應憲法、法律對檢察機關履行法律監督職責的目標要求。監所檢察監督實務中，存在著諸多偏離保障法律統一正確實施，維護司法公正這一工作目標的諸多現象和問題，從而難以切實履行監所檢察監督職責。這是一個監督什么的問題——由于相關工作機制的缺失造成了實務中不知監督什么。另一方面，法律對檢察機關履行法律監督職責所必須的監督原則、監督規則等監督規范的基本要素以及實現法律監督職責的必要程序規定不但不成體系，而且嚴重缺失。尤其是缺乏相關實施法律監督的程序規則。“缺乏程序要件的法制是難以協調運作的，硬要推行之，則極易與古代法家的嚴刑峻法同構化。其結果，往往是‘法治’存，法治亡”⑴。相反，由于缺乏程序而聽之任之，則必然導致事實上的法律虛無。事實和理論均證明，重要的法律行為必須以必要的正當的法律程序予以規范。正當的法律程序，能夠使糾紛及時、有效、公正、合理地得到解決。正當的法律程序還是一種不可或缺的權力約束機制⑵。就法律監督規范而言，正當的法律程序具有提高監督效率、維護司法公正、防止司法腐敗、調控運用權力肆意妄為而保障人權以及維護法律尊嚴和司法權威等價值和功能。這是一個怎么監督的問題。——往往由于程序的缺失，造成實務中不知如何監督或者不能正確實施監督——只有在相關程序規則的規范、指引下，監所檢察監督實務所追求的諸目標價值才能轉化為現實。總之，這一主要矛盾的實質就是監督機制的缺失問題——這是法治現代化層面意義上的主要矛盾。其后果便直接導致監所檢察監督實務中存在的另一主要問題——監督能力不適應監所檢察監督現實的需要這一突出問題——這是檢察實務即法的適用層面的主要矛盾。本文主要在法的適用層面——其中包括依托最高檢以司法解釋的形式進行監督規范創制這一既是法的創設也是法的執行在內的法的運行過程——探討、嘗試矛盾的解決機制等相關問題。
與此相關，監所檢察監督實務中，造成監所檢察監督職責和工作重點不明晰，監督手段單一，監督能力弱化，監督效果不明顯，甚至偏離監督工作目標，以致產生監所檢察監督工作目標與監管場所工作目標“同化”的現象，其結果便是嚴重削弱甚至喪失了監所檢察職能。就監所檢察監督實務偏離監所檢察監督工作重點而言——在檢察資源緊缺的情況下——本應突出工作重點，把有限的資源配置、流通到最需要的部分。但監所檢察監督實務中，工作目標不明確，工作計劃不具體，實際工作無重點，甚至往往是非業務的事務性工作以及與職責履行毫無關系的事情取代了重點工作。這里有認識問題，即便是認識問題也主要是由于貫通性機制的缺失而引起的認識混亂和監督工作無法深入的有效開展所導致的，甚至造成工作的無所適從。比如，以監獄安全檢查和教育罪犯為例，如果監所方面與監獄進行聯合安全檢察，作為檢察監督一方的監所檢察人員，如果不是以監督的視角介入，而僅止步于安全防范問題，那是多余的。因為檢察室幾個人的力量是保障不了偌大的監管場所安全的。檢察人員必須站在檢察的高度，督促、促進監管場所落實安全等執行機關的工作職責或者糾正執行機關不履行安全防范等工作職責的偏差或錯誤。即便檢察人員介入安全檢查等事務，但該安全檢查只是手段，其目的是檢察。有檢察意識的安全檢查，是謂“安全檢察”。教育罪犯也一樣，監所檢察人員進行法律宣教無可厚非。但對罪犯進行法律宣教不是監所檢察人員的工作目標和工作職責。如果監所檢察人員對罪犯進行法律宣傳教育，應以監督的視角，帶著檢察使命有意識的進行，在教育過程中通過與罪犯談話交流，了解情況，掌握信息，以便于履行檢察監督職責。也就是說，監所檢察人員開展工作要僅僅圍繞工作中心和重點，與履行檢察監督職責無關的工作事項與監所檢察人員無關，否則就是越位、是代替包辦，其結果是導致工作非職責化和監督工作實效的弱化。
監所檢察監督工作目標的偏離、工作重點的錯位、工作內容的廣泛性和監督職能的綜合性以及市場經濟條件下現實社會的復雜性等原因，加之監督程序的缺失，勢必又造成工作效率低下，其結果便是監所檢察監督不到位，甚至距離法律的要求相去甚遠。最終造成監管場所徇私舞弊減刑、假釋、保外就醫（包括違法減期、所外執行和所外就醫）案件、侵犯人權案件和各種事故的屢屢發生而得不到有效遏止。最具說服力的便是超期羈押專項檢察的效果問題。首先，糾正超期羈押的前提是存在超期羈押，這一前提透視出刑事程序法律的不完善和執法不嚴，以及為了實體法目的的實現而輕視、甚至忽視了程序法的嚴格執行。其次，通過最高法、最高檢和公安部的聯合專項整治斗爭，超期羈押問題取得了顯著成效，使偵查、起訴、審判各環節新發生的超期羈押從2003年的24921人次下降到2007年的85人次⑶。這一成果說明，在工作目標確定，工作重點突出——以專項工作的形式開展——的前提下，程序合力突現——三機關聯合，由上至下督導推進——的情況下，多年司法頑疾毅然解決。專項整治工作的實效性和日常監所檢察監督工作的效率低下和蒼白無力的巨大反差，充分佐證了本文的主題觀點——行為規范的重要性、程序的重要性，工作機制的重要性、監督能力的重要性——總之，在監督立法不足和嚴重滯后的條件下，貫通性監督機制的缺失制約了檢察監督工作的有效開展，是導致監所檢察監督實效弱化的主要原因。
在監所檢察監督立法不足和相對滯后的條件下，監所檢察監督工作機制完善問題就顯得特別突出和重要。近年來，監所檢察監督工作制度和相關行為規范正在逐步建立和完善，但遠未形成協調統一的制度體系和合理完善的工作機制。以監所檢察監督工作職責和執法責任追究制度為例，在沒有形成明確、科學、符合憲法原則的監所檢察監督工作職責，責任范圍（尤其是監所檢察監督實務與監管場所執法工作界限的界定問題）不清的情況下，是無法形成科學、公正、合理的監所檢察監督執法責任追究制度的。監所檢察監督實務中，監督越位、不到位以及監所檢察監督工作與監管場所工作“同化”現象較為普遍，工作范圍和職責不清是其主要原因。所以最高人民檢察院應積極應對監所檢察監督實務所面臨的執法環境——監督法律資源匱乏和面臨的司法不公及腐敗等嚴峻形勢——這一現實情況，以司法解釋的方式，創制科學、統一、完善的工作機制和協調一致的監所檢察規范體系。是為當務之急。
影響和制約監所檢察監督實效的因素主要有兩方面，一方面是上述的監所檢察監督資源的匱乏，另一方面則是監所檢察監督能力問題。監督能力問題是一個綜合性問題，既包括人員素質問題，監督手段、機制問題，以及現代化等問題。除機制方面的因素外，人的因素是決定監督能力的決定性因素。其主要包括檢察人員的政治素質、業務素質、監督觀念和監督意識等問題。監所檢察監督工作效率低下和工作無實效，與監所檢察人員素質不高、觀念偏差等人的因素直接正相關。提高工作效率，取得工作實效是一個復合結果。但在執法環境確定的背景下，轉變檢察監督觀念和意識至為關鍵。就監督觀念陳舊，創新意識差來講，在工作實務中，檢察人員往往奉行一種“監督不對立，配合不代替”的思維定式。事實上，在當今的社會現實和執法環境背景下，監督時常體現為對立。因為在各個執法環節上滋生出許多明目張膽的違法犯罪和利欲熏心。如果不針鋒相對的監督、對立，就是放縱違法犯罪行為。這，在生活中是一種好好先生的庸俗哲學，在法律上是一種失職行為。再說配合，有時“配合”達到檢察室和檢察人員成了監管場所的職能科室和人員的地步。在監所檢察實務中，就實體而言，檢察人員只能以監督身份介入，除此以外就是越權、代替，造成職責混淆而“同化”；公、檢、法、司的配合主要體現在程序方面，是一種工作銜接上的依法便利。利用職權相互間掩蓋各自工作失誤的遮丑行為、降低監督或制約標準以及減少必要的工作環節所提供的便利，便不是配合，而是非法的行使職權。除此以外，還有諸如重實體輕程序，重辦案輕預防，重刑罰輕教化，重打擊輕維權等執法觀念偏差問題。檢察干警與監獄等執行機關民警的“同化”問題，是導致司法腐敗和獄政黑暗的重要原因，當刑罰執行機關等監管場所的監獄干警、管教干警同監所檢察部門的檢察干警拋棄和逾越工作職責而消除兩者之間質的區分“同化”為一體時，法律有關權力制約的所有制度設計便化為烏有，剩下的就只有司法腐敗這股污泥濁水的推波助瀾。這其中既有司法人員個人素質問題，也有制度、機制層面上所存在的監督能力問題，等等。這是一個監督法律機制科學構建基礎上的正確、合法、及時適用法律的綜合能力運作過程。
二、監所檢察監督工作目標的追問及其檢察人員工作適應性考察
檢察機關作為國家機關，在國家政體中具有國家的法律監督機關的地位，行使國家法律監督權；作為司法機關在訴訟程序上具有訴訟主體資格，具有相應的檢察職能，行使相應的檢察權。
（一）、檢察機關的性質決定著監所檢察監督的根本任務、工作目標和監所檢察監督原則
憲法規定“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監督機關”。憲法對檢察機關的定位，決定著檢察機關履行法律監督職責，行使法律監督權。這是由我國的根本政治制度決定的。檢察機關法律監督職責的履行，是依照憲法和相關法律的規定，通過行使偵查權、公訴權、刑罰執行監督權等各項檢察權能來實現的。檢察機關通過行使檢察權，履行憲法、法律規定的各項法律監督職責，維護司法公正，保障國家法律統一正確實施。
監所檢察部門作為檢察機關的內設機構、業務部門，其行使監所檢察監督權，包括監所檢察部門自行偵查職務犯罪等案件過程中行使的偵查權——即便同公安機關行使的偵查權同屬于刑事偵查權，但其形同質不同，檢察機關的偵查權不屬于行政權——其是為履行法律監督職責目的服務的，屬于檢察機關統一行使的法律監督權。為此，監所檢察部門通過依法行使各項檢察權能以履行本部門的法律監督職責，即監所檢察監督職責。由此，決定了監所檢察部門的工作任務、監督原則都不能偏離法律監督權的行使，不能偏離法律監督職責的履行。
（二）、監所檢察監督工作特點視角下的人員素質問題
首先，監所檢察的監督內容和監督對象具有廣泛性。在監督內容方面，其貫穿于刑事訴訟的全過程，并且對勞教場所執行勞動教養決定的活動及其管教活動的合法性進行監督。在監督對象上，不但包括各個監管場所，而且還包括對社會服刑人員負有考察責任的公安機關的相關管教活動進行監督，且監督難度較大。其次，監所檢察的職能具有綜合性，監督業務紛繁復雜。與職能的綜合性相比，監所檢察監督的法律資源配置嚴重匱乏，具有極不對稱性，其嚴重制約了監所檢察監督職責的履行。第三，監所檢察監督具有艱巨性，其艱巨性不單純決定于以上兩個特點和生活艱苦等方面，最主要的還在于監督對象主體是司法人員和辦理相關案件所涉及的人員是違法犯罪的被監管人。工作中所涉及的司法人員具有很強的反監督和偵查的能力；被監管人在人格方面具有多重性，一方面表現為狡詐和法律意識淡薄，另一方面其又是合法權益易受侵害的弱勢群體，屬于受保護的對象。第四，監所檢察監督具有主動性。對于監所檢察監督工作范圍內的各項檢察監督職責的履行和處理，必須積極應對，快速反應。監督工作的千頭萬緒和復雜性，決定了監所檢察人員必須具有較高的政治素質、深厚的業務功底和較強的監督能力。以上所反應出的監所檢察監督工作的客觀要求和監所檢察實踐所形成的反差具有擴大的趨勢。這其中雖有其他方面的諸多原因，但監所檢察人員素質有待迅速提高是一個不爭的事實。人員素質不能適應司法實踐的需要，這其中既有客觀因素的存在，也具有單位人員配置、組合的因素，以及檢察人員個人主觀方面的原因。
三、 監所檢察監督原則和監督方式
法律監督是檢察機關依法定職權和程序對法律的適用過程的合法性進行的監察、控制和督促。監所檢察監督是指人民檢察院依照法律的規定對刑罰執行機關等監管場所執法活動的合法性進行的監督。監所檢察監督是法律監督的重要業務之一。監所檢察監督原則與法律監督原則具有一致性。監所檢察監督遵循合法性原則、程序性原則和系統性原則。
法律監督的合法性原則是指以保證行為及其結果的合法性為目的監督。法律監督作為保證法的實現的貫穿性機制，貫穿立法、執法、司法、守法各環節和全過程。從立法時起，立法機關就應設計出法的適用和遵守的監督制約機制，包括監督的主體、對象、內容、權限、程序、方式和責任等。監督規范只有具備完善的監督機制，才能有效發揮作用和功能。法律監督是以法律制約權力、以權力制約權力的保證性機制。法律通過設定監督制約機制以保障法律監督機關依法行使法律監督權，使法律監督機關的法律監督活動依法進行；當法律設定的監督制約機制不完善，而使法律監督機關無所遵循時，法律監督活動本身的合法性便受到質疑。所以法律監督的合法性既包括監督對象的活動和結果的合法性，也包括法律監督機關法律監督活動本身的合法性問題。監督立法不健全是制約檢察機關法律監督職責有效履行的致命弱點。在立法不足和嚴重滯后的情況下，唯有最高人民檢察院通過以司法解釋的方式在檢察系統內部予以彌補，并積極進行監督立法的可行性研究，為制定完備的監督立法創造條件。
程序性原則是指不但活動內容要合法，活動程序也要具有合法性以及法律監督活動過程本身應有協調一致的、可操作性強的程序設計，以使法律監督活動合法有效。——法律監督的程序性原則更加適應和符合監所檢察實務中工作人員少工作繁雜的特點等現實狀況和社會發展的時代趨勢——程序在控制權力濫用方面的意義在當代社會日益凸顯，比之于僅從實體內容和權限上控制權力，更能適應當代社會權力運作的特點。試想，當在運用權力的程序上都無法保證合法性時，又怎能通達目的和實質的合法。另外，基于監所檢察工作繁雜而人員較少等現實狀況，在工作重點方面，亦應體現為以程序監督為主。因為，第一、監所檢察監督的工作重點是刑罰執行監督，而刑罰執行監督作為訴訟監督的最后一個環節，其本身就是訴訟監督，一種程序監督；第二、正當的法律程序是公正的前提。人們“常常以為程序是次要的，只要有公正的結果就行了，殊不知沒有過程或者程序的公正，就不可能有結果的公正”⑷，這與檢察監督目標——維護司法公正是相一致的。第三、有助于監督效率的提高。通過對監所檢察監督工作重點和非重點的合理確定和劃分，可以有效節約本就相對匱乏的監所檢察資源，從而使工作實效最大化。
系統性原則——監所檢察監督立法嚴重滯后，監所檢察部門和人員應以現時法律為依托，在符合憲法原則和立法精神和宗旨的前提下，更新觀念，以科學發展觀為指導，以構建和諧社會為終極目標，結合監所檢察監督工作特點，運用現代法治理念，創制目標統一、功能協調、結構完整，并具有可操作性、符合實際的監所檢察監督工作機制和規程。在監所檢察監督立法不足的情況下，進行科學、合理、適當、并具有前瞻性的制度設計，既有利于增強監所檢察監督工作實效，又有利于為相關立法提供立法準備。
監所檢察監督方式作為監所檢察部門履行法律監督職責結果的一種解決方式，就是以法律文書的形式制作的檢察建議決定書或糾正違法通知書。由于其沒有執行力，在現實監督立法嚴重不足，不能體現以上諸監督原則的前提下，監所檢察監督的貫通性機制不能確立，便直接導致檢察建議或糾正違法意見的落實成為問題，有時甚至成為一紙空文。
四、增強監所檢察監督實效的解決方案
做好新時期的檢察工作，必須堅持以科學發展觀為指導，不斷深化對檢察工作規律和監督對象工作規律的認識，把科學發展觀的要求落實到檢察工作的各個方面，加大刑罰執行監督等檢察工作力度和增強工作實效，促進和保障社會穩定，從而為社會經濟發展創造更加和諧的社會環境。
（一）、勤奮工作，加強學習，理論聯系實際，提升理論水平和實際工作能力
在深入細致的監所檢察監督實踐中，可能會遇到各種各樣的問題和棘手的疑難案例，當我們帶著問題去進行理論學習、思考的時候，不但具有針對性，抓住主要矛盾解決實際問題，而且我們還會產生許多新思維，進而針對檢察監督實務中的主要矛盾，抓住主要環節創制出新的工作機制。作為檢察人員不但要學習檢察業務，還要學習相關法律，更要學習研究檢察理論。如此才能深入開展工作，履行法律監督職責才能駕輕就熟。作為監所檢察部門的檢察人員這還遠遠不夠。在此基礎上，還要了解監督對象的業務工作，掌握監督對象業務范圍內的法律規章，甚至工作規范的細節內容。如此監所檢察監督才能有的放矢，才不至于說外行話辦外行事，在監所檢察監督中才能眼中有物，才能發現問題把準脈搏，找出病癥對癥下藥。監所檢察人員應該是復合型人才，是檢察業佩帶檢徽的精英警察、法官、專業人員，甚至是思想家——勝任的監所檢察人員須知識淵博、多才多藝、觸類旁通。即便檢察官在適用法律之前、之時什么專家都不是，但在適用法律的過程中逐漸將會成為專家，在法律事務處理完畢后，其必然是某一方面的行家里手。否則其作出的結論將是錯誤的。`法諺云：法官知法。這是推定。那么檢察官也應知法，這也是推定。憲法創制出“檢察機關是國家的法律監督機關”，履行法律監督職責，行使檢察權，從法律適用的視角講這還是一種推定。法律推定檢察官還應該熟知監督對象業務范圍內的法律，以及監督對象業務范圍內的規章和更細化的各種規則。監所檢察人員之所以要掌握監督對象業務范圍內的更細化的東西，是因為，在共同的法律體系之下，監督對象業務范圍內的法律規則也是不健全、不完善的。因此，監所檢察人員只有準確識別具體的行為規則和執法行為是否符合法律，才能鑒別、判斷監督對象行為的合法性問題。“英國法學家拉茲把法律推理分成兩類：一類是有關法律的推理，即確定什么是可以適用的法律規范的推理；另一類是根據法律的推理，即根據既定的法律規范如何解決問題或糾紛的推理”⑸。這兩種法律推理所涉及的法律規范對于監所檢察監督來說都需熟悉和掌握。監督過程中，既要確定監督對象執法過程中適用的法律規范是否可以適用進行推理，也要對查辦的有關案件適用法律進行推理。只有如此，監所檢察人員才能成為能夠發現、處理監督對象業務范圍內各種違法犯罪行為的行家里手，在檢察監督工作范圍內才能把脈診病治病救人，才能切實有效地履行監所檢察監督職責。在監所檢察實務中，檢察權往往不能有效運用，法律監督職責得不到切實履行，國家法律不能統一正確實施，甚至憲法、法律的尊嚴遭到嚴重破壞，其固然有諸多原因，但監所檢察人員不了解對手及其相關東西，也是致命要害。知己知彼，百戰不殆。兵家如此，法家亦然。憲法、法律就是把檢察機關監督對象范圍內違法行為、腐敗行為的實施者設計成為檢察機關的敵人來對待的。美國法學家霍姆斯在其著名的《法律的道路》一文中闡述了其主張的“法官預測論”和“壞蛋預測論”，霍姆斯認為，法律就是法官可能做什么的預測或者是“對法院將做些什么的預測而已”⑹。在檢察監督和監督機制創建過程中，我們從中受到的啟發或可借鑒的是：監督對象可能觸犯或規避法律的行為是什么，哪些方面和環節是我們監督的重點。監所檢察人員只有準確找出踐踏法律的“敵人”背離法律的行為之所在，才能有效“預防、控制、糾正執法、司法過程中可能出現的偏差和背離” ⑺ 。
（二）、結合監所檢察實務，依法創新工作機制
以現實法律體系的精神原則為基石，以社會主義法治理念為指導，結合檢察實務，創新科學務實的工作機制。如此不但能較好地解決好工作難點，經過實踐檢驗在具有可行性的前提下，還可為最高檢制定相關的司法解釋和為立法機關創制相關法律提供參考。就拿因對緩刑犯不交付執行造成的社會服刑人員的脫管漏管問題來說，監所檢察部門應依法建議法院對被判處緩刑的罪犯向相關派出所交付執行。為使諸如此類的糾正意見或檢察建議，得以遵守而制度化，監所檢察部門可以牽頭，通過政法委員會或勞改局、勞教局制定有關文件而創制相關制度。比如，對于被判處徒刑緩刑的罪犯，為防止法院因不交付執行而脫管漏管，天津市大港區人民檢察院監所檢察部門，向法院提出檢察建議，法院事先向有關派出所、街道、司法所發出出庭通知書，法院在當庭宣告罪犯緩刑時，使派出所、街道、司法所方面工作人員與緩刑罪犯“四見面”，從而從源頭上堵住了脫管漏管的口子。運行幾年來產生良好的法律效果和社會效果，在經實際工作檢驗具有可行性的基礎上，監所檢察部門在政法委員會的組織下，協同法院、派出所等有關單位及時共同制定緩刑犯交付執行和社區矯正刑罰執行規范文件，使切實可行的工作機制規范化、制度化、長效化。監所檢察部門的監督機制創新經驗，不但是在遵循法律精神的原則下進行的，且廓清了刑法和刑事訴訟法的模糊規定。刑法第七十六條規定：“被宣告緩刑的犯罪分子，在緩刑考驗期內，由公安機關考察，所在單位或者基層組織予以配合……”，同時適用的刑事訴訟法第二百一十七條規定：“對于被判處徒刑緩刑的罪犯，由公安機關交所在單位或者基層組織予以考察”。在立法不足，法律資源匱乏的現實條件下，法律范圍內的制度創新、機制構建，彌補了立法之不足；同時還是人力資源的節約，彌補了監所檢察人力不足的現實，事半功倍，提高了工作效率。再比如對于龐雜的監所檢察業務，要有輕重緩急之分，對于不同的問題要區別對待。還以社會服刑人員為例，對于假釋犯和剝權犯——假釋犯，主刑未執行完畢；剝權犯主刑已執行完畢，僅剩附加刑——在社區矯正過程中應予區別對待，要體現法律和政策區別對待的精神和寬嚴相濟的刑事政策，但其關鍵是把握好度——就是在充分考慮罪犯改造效果、社會危險性等問題的基礎上，達到罪犯利益——體現為罪犯人權——與國家利益和人民利益的均衡。“法不應當或者只關注公共利益，或者只傾向于保護私人利益，而應當努力在兩者之間尋找最佳結合點”⑻。當寬則寬，當嚴則嚴，就是“相濟”，利益均衡便是“度”。還有，關于少年緩刑犯的社區矯正問題。社區矯正工作及其檢察監督問題，本來就是一種探索，至于少年犯的社區矯正問題，更是法無明文。對少年犯的社區矯正工作及其檢察監督，更需要執法、司法人員在遵循憲法精神，法律原則的前提下——參照青少年保護法等法規的相關內容，結合青少年身心發育特點，針對少年犯社區矯正中的突出問題——制定出科學、合理、適用的工作規范行為規則。并運用社會主義法治理念，遵循法理內涵，創造性的化解矛盾處理問題。在國家主權范圍內，執法、司法實踐中創制的各種制度，只要遵循憲法和法律，保護、確認、符合國家利益，其制度創新及其依其創新制度處理問題的結果，就是合法有效的，便會得到確認。經得起實踐檢驗的結果，在具有普遍性的基礎上，將會被吸收制定為黨的國家刑事政策，進而確立為國家法律。這也是法律的滯后性、不健全性所必須的⑼。
（三）、關于提高監督能力諸問題的理性思考
提高監督能力涉及諸多方面，筆者僅就具有可行性的有關主要問題予以闡釋。首先，是人員素質問題。檢察人員的政治素質和業務素質的高標準組合構成了德才兼備。政治素質的高低優劣與道德因素和成長經歷有關。康德說過：“道德的問題并不是一個知識問題——純粹理性問題，而是一個實踐理性問題”。筆者僅就如何提高監所檢察人員的業務素質加以分析。法律學科屬于應用科學，不在或者不能在法律實務中實際應用，再高深的理論也只能束之高閣。作為監所檢察人員不但要有廣博的法律知識，還要有較高的法律素養和深厚的業務功底。不管是檢察人員還是沒有法律知識的人，只要通過法學高等教育，法律知識和法律素質便會得到相應的提高，但業務水平的提高和業務素質增強，并不是通過專門的法學教育就能一蹴而就的。法律知識是關于對法律問題知道不知道的問題，法律素質是主要體現在運用法律知識進行理論思辯的能力方面，而法律業務素質是運用法律知識和思辯能力解決法律實務問題的應用能力問題。由法律素質過渡到業務素質必須以法律實務為中介——在法學教育與實踐相結合方面我國法學院校尚無建樹。這就是為什么法理學教授不一定能辦案的道理。霍姆斯在其〈〈普通法〉〉開宗明義地說：“法律的生命始終不是邏輯，而是經驗……” ⑽。在法律的實踐性這一點上是不無道理的。法律往往是歷史的傳承和社會現實的寫照和確認。法律人更是在實踐中認識法律和適用法律，并受著實踐經驗的影響。俗話說：在游泳中學習游泳。法律和游泳一脈相承，只能在法律實務中學習和提高。所以，監所檢察人員業務素質的提升，必須在具有一定法律素質的基礎上，經過監所檢察實務的磨礪和經驗總結。學者蘇力認為“法官素質并不是一個天然的問題，它是整個社會變化的凸現的結果”。“社會提出的問題只能由社會來回答”。并且認為“絕大多數司法和法律的實用人才都是到了司法和法律工作崗位上才逐漸培養起來的”，目前，“法學院的知識之所以缺乏真正的市場是因為它沒有改造生活的力量” ⑾。法官素質的提高如此，檢察官也一樣。
監督觀念和法律意識對提高監所檢察監督能力、增強監督實效具有至關重要的影響。拉扎列夫說過：“作為在某種意義上的法的直接淵源，法律意識在法律文件中得到反映，并且對立法程序本身和結果施加影響。如黑格爾所說，通過法律意識，也正是因為法律意識，立法者才‘捕捉到時代精神’，并將之反映到法律文件中” ⑿。“時代精神”存在于立法者的法律意識之中，而立法者的法律意識反映在法律之中。時代精神就是人類理性，所以孟得斯鳩說：“一般地說，法律，在它支配著地球上所有人民的場合，就是人類的理性……” ⒀。人類理性、時代精神通過立法者的法律意識存在于法律之中，往往體現為法的價值、原則和目的，是法的精神。執法者、司法者在執法、司法的過程中，必然涉及對法的理解、解釋，和法律論證、法律推理。在該過程中，執法者、司法者的法律意識、觀念必然會起到不同程度的作用，甚至是決定性的作用。執法者、司法者的執法、司法觀念、意識只有貼近、符合立法者的法律意識、觀念，才能真正體現法律的價值、原則和精神，才能正確的執法、司法。檢察機關作為保障國家法律統一正確實施的國家機關，檢察人員的法律意識在某種意義上關乎中國法律的實現。為此，監所檢察人員要擯棄陳舊的、落后的監督觀念和法律意識，代之以先進的、具有現代化理性文化的監督觀念和法律意識。在堅持社會主義法治理念的基礎上，要采取“古為今用，洋為中用”的態度。就中國法治現代化的歷程而言，由始至今，在不斷移植和吸收西方發達國家先進有益的法律。對于世界范圍內的優秀的、先進的法律思想文化，我們也必須采取“取其精華，去其糟粕”的態度。監所檢察監督以刑罰執行監督為重點，以保障國家法律統一正確實施和維護司法公正為目標，決定了在監督觀念、監督意識方面，必須正確、理性、恰當地處理好相關問題和關系，才能有效提高監督能力。本文所闡述的工作實效是一種合力的體現，是提高監督能力、增強監督實效的協調一致的統一體。本文所主張的監督觀念和監督意識，是受與之相應的世界觀和人生觀支配的法律價值有機組合的整體：
首先、是公平與效率的統一。在整個法律價值體系中，公平與效率相比較，效率價值居于優先的位階，當公平和效率發生沖突時，公平價值居于第二位，甚至有時為了效率價值的實現公平價值需作出必要的犧牲。在繁雜的監所檢察業務與作為法律監督工作目標的維護司法公正的關系上，往往體現出效率與公正之間的矛盾和沖突。有時為了監所檢察的主導性工作達到工作要求，不得不在具體或個別工作環節上犧牲公正而優先選擇效率。以清理超期羈押為例，有些刑事案件通過深入偵查，是可以追究相關犯罪嫌疑人刑事責任的，從而懲罰犯罪以伸張正義，但訴訟不可能無止境的進行下去，為了使案件在法定期限內及時結案，從而提高辦案效率，就有可能使一些到期未審結的案件的犯罪嫌疑人無罪獲釋，一致于正義不得伸張。但是為了緩和兩者之間的矛盾，并盡量使它們之間達到相互適應，就需通過增強監督能力，創制和運用有效的正當程序等相應機制來衡平兩種價值，以使兩者之間達到統一。效率價值與公正價值發生矛盾沖突是非常態。在常態下，公正目標是檢察機關法律監督的終極目標。其次、是監督與配合的統一。在檢察機關和被監督機關之間的監督與配合關系上，依法監督永遠是第一位的，其貫穿于監所檢察工作的整個過程和方方面面。而配合僅限于程序方面的工作銜接上的便利，在實體權利義務的調整上監所檢察工作僅介入合法性監督而止于兩機關之間的職責界限。依法有效的監督是最好的配合，是監督與配合完美統一的最佳選擇——檢察機關和被監督機關的終極目標是一致的——以喪失監督職責為代價的配合，是別有用心，是失職行為。第三、社會效果與法律效果的統一。法律效果筆者意指法律的實際有效性，同指實效。監所檢察監督工作實效要達到與社會效果的統一，在監所檢察監督工作中必須是：一要貫徹平等原則，對于刑罰執行等執法過程中出現的“相同問題不同處理，不同問題相同處理”等各種司法腐敗和獄政管理中的違法犯罪，要依法加大檢察監督力度，以有效維護司法公正；二要切實維護被監管人的合法權益，通過查辦侵權案件、責任事故處理和日常檢察監督，消除刑罰執行等執法過程中易引發侵犯被監管人人權的各種因素，使被監管人實際享有法律規定的各項人權。在有效增強監所檢察實效的前提下，化解、消除相關矛盾，增強社會穩定因素，為構建和諧社會提供堅實的司法保障，從而達到廣泛認同的社會效果。“法律之所以要以社會為基礎，還在于法律的真正權威性和最終效力在于人民，在于人心，在于人民對法律所維護的社會關系的認同……” ⒁。第四、日常檢察監督與專項檢察監督的統一。日常檢察監督是作好監所檢察工作的基礎，是日復一日的工作積累。但在以下各種情況下，須制定工作目標和計劃，開展專項檢察監督：一是，當某項監督事項較為突出，須集中精力和力量全方位檢察時；二是，由于政治性、突發性事件的發生或者季節性等原因，根據穩定和疾病防疫等目的的需要時；三是，監管場所發生影響較大的事件或根據實際情況須進行集中統一的預防工作時。第五、監督與服務的統一。就檢察工作而言，法律監督是工作職責，是工作目標，法律監督本身就是履行職責。在監督與服務的關系上，監督是手段，服務是目的，但服務這一目的的實現必須通過法律監督這一手段來完成。否則，就喪失了工作職責，檢察機關就不再是檢察機關。第六、機制創新與法律監督職責履行的統一。機制創新不能偏離法律監督職責履行，相反，是為了更好地履行法律監督職責。機制創新要緊緊圍繞法律監督職責進行。第七、監所檢察監督與監督對象反向民主監督的統一。監所檢察監督是法律監督，而監督對象對監所檢察部門的監督屬于民主監督的性質。兩者之間不具對等關系。在程序上兩者具有相互的制約關系。第八、實體公正與程序公正的統一。在實體公正與程序公正的關系上，應當以程序正義優先為原則，以實體正義優先為例外。這不僅符合維護司法公正履行法律監督職責這一法律工作目標；而且，“程序正義是保障實體內容或促進實體正義實現的前提，程序正義優先是健全和完善我國社會主義法治建設的重要內容” ⒂。實體公正與程序公正的統一，體現在監所檢察系統在工作制度的制定和監督機制的構建上，要以實體正義為追求的價值目標并時刻關注之。第九、監所檢察日常監督與預防、查辦職務犯罪案件的統一。監獄（其中包括勞動教養等監管場所）腐敗和司法不公，主要體現在徇私舞弊減刑、假釋、保外就醫（包括違法減期、所外執行和保外就醫）方面。對于罪犯等被監管人來講，其最大的個人利益就是盡早恢復被依法剝奪的人身自由。除依法進行外，被監管人就有可能極力非法創造減刑、假釋、保外就醫（包括違法減期、所外執行和保外就醫）的條件，于是，被監管人在監管場所對被監管人的獎勵、百分考核、疾病治療等問題上，與監獄等有關管教人員進行私下的權錢交易，從而滋生監獄等監管機關最大的司法腐敗。為此，監所檢察部門抓住最易滋生腐敗的減、假、保諸環節的日常檢察——當然，須輔以相關監督機制的配合——是關鍵；在此基礎上，深入作好事前預防，從而使監獄等監管場所沒有滋生腐敗的土壤，作到防患于未然；對于監管場所出現的司法腐敗和侵犯被監管人合法權益的職務犯罪案件，一查到底，狠狠打擊，以儆效尤。打——作為事后監督，須打擊“一案”，教育一片，堵塞漏洞，改章建制——起到亡羊補牢的作用；防——作為事前監督，主動出擊，教育宣傳，制度建設，機制防范——未雨綢繆，一勞永逸；建——作為事前、事中、事后監督的結合，總結正反經驗，作好日常檢察，標本兼治最關鍵——基礎建設優先。打、防、建，三位一體，提升監督能力，凸現監督合力，最終消除獄政腐敗、職務犯罪和瀆職侵權案件。第十、工作重點與整體工作上水平的統一。突出重點，點面結合，因時制宜，因事權變。
（四）、監所檢察業務培訓與機構安排設想
前以論及檢察人員業務素質的提升，不是通過法學院等進行法學教育所能解決的，須在檢察業務實踐中提高解決。但如何才能取得最佳效果，最基本的須提供機構保障。這就是在最高檢、省級設立兩級監所檢察業務培訓指導機構以取得組織保障。作為監所檢察業務培訓指導機構，須在全國或全省范圍內進行全方位的典型業務資料和案例收集、分析、總結，確保把監所檢察實務中突出的工作難點、及其應對措施制作成案例，及時向全國各監所檢察部門檢察人員進行案例教學，通過案例教學向學員進行政治、經濟、法律、人文等全面的形勢報告通報和教育，使全體監所檢察人員站在監所檢察監督工作的最前沿，以最新的、最高的業務水準面對監所檢察實務工作，將會戰無不勝。對于實務中發生的重大、疑難案件由培訓指導機構進行指導辦案——指導人員系監所檢察業務培訓指導機構推薦的監所檢察人才庫檢察人員，使基層監所檢察人員在實務工作中學習，在實務學習中工作的良性循環，從而取得實戰經驗以提高各基層監所檢察人員全面的業務水平。
與監所檢察業務培訓指導機構相關聯，在最高檢、省級設立兩級監所檢察工作機制研究機構，將監所檢察實務中反映出的制度缺陷、機制阻隔加以全面收集并集中分析、研究，在可行性調查、論證的基礎上，制定出切實可行的與監所檢察監督機制整體兼容的協調一致的建設性制度，以彌補監所檢察監督規范之不足并制定相關的立法提案，從而有效推動監所檢察監督業務工作和推進我國的法治現代化進程。
（五）、監督機制的有效性（示范）設計建議
監督機制不是工作制度的無序羅列和堆砌而是有機統一的整體，必須協調貫通，環環相扣。執法責任追究制度須配置與之相應的部門職責劃分、界定制度。當檢察業務部門的具體職責與本機關和監督對象的職責重疊、交叉時，將無法落實工作責任或使責任追究出現不公正和偏差。最終導致因責任的無法落實而產生的職責的無法履行。
在制度脫節，機制無法貫通的的問題上，突出的表現便是檢察建議、意見不能落實于監督對象。以在監所檢察監督的被監管機構設立“獨立執法監督人”為例說明問題。獨立執法監督人制度參照、吸收現代公司治理中的獨立董事制度。獨立董事是與所任職工商業公司無任何利益關聯的工商業專業人士，由其擔任該公司董事，任職期間具有獨立的表決權和發表意見權，但又不干擾公司的經營決策。監所檢察完全可以參照獨立董事制度，在被監督機關設立獨立執法監督人。具體運作程序可以是：檢察機關與被監督機關共同制定獨立執法監督人制度。制度內容包括：獨立執法監督人資格——由同級的檢察機關領導充任，但獨立執法監督人可委派部門檢察人員參加相關會議和活動；獨立執法監督人的權利和義務，其主要權利是參加被監督機關業務會議并發表監督意見和建議，對不符合法律規定的決議提出糾正或者否決不合法的決議的檢察建議；其主要義務是不干涉被監督機關正常業務工作和對相關建議錯誤承擔及時撤消以及接受正確的意見反饋等。通過該項制度可以使監所檢察部門和檢察室的日常檢察監督意見和建議得到落實。并使被監督機關的不合法的執法行為在決策之時就得到檢察監督糾正，使監督時限前移，從而起到事前監督和工作預防的良好效果。
五、監所檢察監督工作研究的薄弱環節
法治現代化是提高監督能力的有效途徑。現代市場經濟、民主政治和理性文化是法治現代化的基礎和前提條件。法治現代化根源于現代市場經濟并服務于現代市場經濟。在全面建設小康社會奮斗目標的指引下，檢察機關要以科學發展觀為指導，依法履行法律監督職責，為我國的經濟發展和騰飛提供堅實的法律保障。作為法律監督機關有機組成部分的監所檢察部門，要充分研究新形勢下的監所檢察監督的現代化問題。監所檢察監督的現代化，就是根據現代市場經濟發展過程中出現的新情況新問題，按照現代法治的基本理念，進行制度創新、機制創新，進而完善監所檢察監督立法，從而使整個監所檢察監督機制和規范體系貫通一致，高效運行。最終將整個監所檢察監督實務納入現代化的監所檢察監督法律體系和具有實際操作性的監督機制中。就拿檢察建議來講，在法治現代化的背景下，同樣的沒有執行力的檢察建議，將不可同日而語，被建議單位接到檢察建議，在建議事項正確恰當的前提下，其將會不折不扣地按照建議內容執行和整改相關事項，否則該單位的相關責任追究機制將會啟動而依法按照責任體系追究相關責任。所以，監所檢察部門，著力研究監所檢察監督現代化問題，將是一件事半功倍的事情，其將有利于提升監督能力，提高工作效率，并達到公正和效率的統一——其將統一于科學、完善的現代法治機制之中，最終使監所檢察監督實效最大化。
法治現代化是監所檢察實務和理論研究的薄弱環節，罪犯等被監管人的人權保護等問題的檢察監督工作和研究工作同樣不深入。其相對制約了監所檢察監督實務的有效進行。監所檢察實務和理論研究方面具有許多重大的研究課題需要我們深入的研究總結，為檢察實務提供科學的理論指導。任何無理論支撐的實務工作都是不能深入開展的。為了我國檢察事業的全面發展，為了加快法治現代化的進程，監所檢察人員不但要獻身監所檢察實務，還要將實踐中的問題和矛盾進行歸納總結，從中升華出人類智慧的理論光芒。
參考文獻
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⑵ 張文顯主編：《法理學》，高等教育出版社2003年版，第164-165頁。
⑶ 參見2008年最高人民檢察院工作報告。
⑷ 卓澤淵著：《法政治學》，法律出版社2005年版，第328頁。
⑸ 陳金釗、謝暉主持：《法律方法》第二卷之陳金釗《法律方法引論》，山東人民出版社2003年版，第165頁。
⑹ 美國斯蒂文•JB•伯頓主編的《法律的道路及其影響》，北京大學出版社2005年版，第416-437頁。
⑺ 張文顯主編：《法理學》，高等教育出版社2003年版，第288頁。
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