[ 李寶記 ]——(2011-10-30) / 已閱16351次
關(guān)于“公安分局”的法學解析
我國直轄市、較大的市轄區(qū)的公安機關(guān)稱謂“公安分局”，是民國以來的歷史沿用，關(guān)于較大的市轄區(qū)公安分局的設(shè)置設(shè)立、管理體制、主體資格、法律屬性、外部關(guān)聯(lián)等問題不僅法律規(guī)定上存在差異甚至是矛盾與沖突，全國各地的實際情況也有所不同甚至是有些混亂，如何對較大的市轄區(qū)公安分局進行制度規(guī)范和法律厘定，是我國公安管理體制改革應(yīng)當急切解決的理論與現(xiàn)實課題。直轄市轄區(qū)公安分局的屬性、設(shè)立、管理等已無爭議，市管縣領(lǐng)導(dǎo)管理體制改革后大量衍生的所謂地級市所設(shè)立的市轄區(qū)公安分局無法律依據(jù)，在此均不涉及，本文只討論法定的較大的市轄區(qū)公安分局的相關(guān)問題。
一、“較大的市”的法律含義
“較大的市”作為一個憲法概念，在地方立法制度與行政區(qū)劃制度中獲得廣泛的運用；然而，各處的運用存在著多義性乃至歧義性。根據(jù)《憲法》規(guī)定，“較大的市”是不享有地方立法權(quán)而專享轄區(qū)/縣權(quán)的一類特殊的“市”，《立法法》賦予了“較大的市”的人大與政府享有地方性法規(guī)、規(guī)章制定權(quán)。
我國《憲法》第30條規(guī)定中華人民共和國的行政區(qū)域劃分如下：
（一）全國分為省、自治區(qū)、直轄市；
（二）省、自治區(qū)分為自治州、縣、自治縣、市；
（三）縣、自治縣分為鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)。
直轄市和較大的市分為區(qū)、縣。自治州分為縣、自治縣、市。
第一款規(guī)定的是行政區(qū)劃制度的一般情形，我國地方行政區(qū)劃以三個行政層級為常態(tài)，即省級－縣市級－鄉(xiāng)鎮(zhèn)級。第二款作出了例外性規(guī)定：“較大的市分為區(qū)、縣”。這里的“較大的市”特指前款第二項的“市”中的某個特定部分，才可分為區(qū)、縣。
《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》中凡涉及到“較大的市”的，均規(guī)定為 “省、自治區(qū)的人民政府所在地的市和經(jīng)國務(wù)院批準的較大的市”，由此具體化了“較大的市”的外延包括兩個部分：其一是“經(jīng)國務(wù)院批準的較大的市”，其二是“省、自治區(qū)的人民政府所在地的市”。 而《中華人民共和國立法法》第63條規(guī)定：“本法所稱較大的市是指省、自治區(qū)的人民政府所在地的市，經(jīng)濟特區(qū)所在的市和經(jīng)國務(wù)院批準的較大的市。”在這三個部分中，“省、自治區(qū)的人民政府所在地的市”乃自然獲得“較大的市”的地位，無需經(jīng)過專門的審批程序，其數(shù)量由于省級行政區(qū)劃的穩(wěn)定而相對穩(wěn)定，這類城市現(xiàn)有27個：太原、沈陽、長春、南京、杭州、合肥、福州、南昌、濟南、鄭州、武漢、長沙、廣州、南寧、海口、成都、昆明、貴陽、拉薩、西安、蘭州、西寧、銀川、石家莊、哈爾濱、呼和浩特、烏魯木齊。對經(jīng)濟特區(qū)的設(shè)定，多出現(xiàn)在改革開放初期，近二十年來也未批準新增經(jīng)濟特區(qū)，“經(jīng)濟特區(qū)所在地的市” 有4個：深圳、珠海、廈門、汕頭。第三類“較大的市”需經(jīng)國務(wù)院專門審批，先后有18個城市被批準為“較大的市”： 唐山、大同、包頭、大連、鞍山、撫順、吉林、齊齊哈爾、無錫、淮南、青島、洛陽、寧波、淄博、邯鄲、本溪、徐州、蘇州。
80年代初開始，我國推行市管縣體制改革，先是在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)將省轄中等城市周圍的地委、行署與市委、市政府合并，撤銷原有的地區(qū)行政公署，實行市領(lǐng)導(dǎo)縣體制，后是以經(jīng)濟發(fā)達的城市為中心，以廣大農(nóng)村為基礎(chǔ)逐步實行市領(lǐng)導(dǎo)縣體制，使城市和農(nóng)村緊密結(jié)合，地市合并和撤地設(shè)市工作大范圍開展，實行市管縣體制的地級市迅猛攀升，完全超越了“較大的市”的外延。盡管如此，國務(wù)院沒有再審批新的 “較大的市”。市管縣體制改革衍生的大量所謂“地級市”，有的地級市也設(shè)市轄區(qū)，都不就視為法律上的“較大的市”，僅僅應(yīng)看作是國家行政管理體制改革中的過渡性產(chǎn)物，也將隨我國省管縣體制的全面實施走向消亡。
二、市轄區(qū)公安分局的設(shè)立與稱謂
我國《憲法》第30條規(guī)定直轄市和較大的市分為區(qū)、縣，第107條還規(guī)定縣級以上地方各級人民政府依照法律規(guī)定的權(quán)限，管理本行政區(qū)域內(nèi)的公安等行政工作。我國《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第64條規(guī)定：市轄區(qū)的人民政府的局、科等工作部門的設(shè)立、增加、減少或者合并，由本級人民政府報請上一級人民政府批準，并報本級人民代表大會常務(wù)委員會備案。我國《地方各級人民政府機構(gòu)設(shè)置和編制管理條例》第9條規(guī)定地方各級人民政府行政機構(gòu)的設(shè)立、撤銷、合并或者變更規(guī)格、名稱，由本級人民政府提出方案，經(jīng)上一級人民政府機構(gòu)編制管理機關(guān)審核后，報上一級人民政府批準；其中，縣級以上地方各級人民政府行政機構(gòu)的設(shè)立、撤銷或者合并，還應(yīng)當依法報本級人民代表大會常務(wù)委員會備案。根據(jù)上述規(guī)定，我國市轄區(qū)與縣一樣為地方行政區(qū)劃，市轄區(qū)人民政府屬縣級地方行政機關(guān)，區(qū)人民政府應(yīng)提出方案，報市人民政府批準，并報區(qū)人民代表大會常務(wù)委員會備案后，設(shè)立區(qū)公安行政管理機構(gòu)，管理本區(qū)域內(nèi)的公安行政管理工作。這就表明市轄區(qū)公安機關(guān)是獨立的行政管理機關(guān)，其機構(gòu)設(shè)立、編制管理，財政支出、人事任免等事項皆由市轄區(qū)人民政府履行法律程序后自主決定，不由該市人民政府或者該市公安機關(guān)決定。
而《公安機關(guān)組織管理條例》（國務(wù)院令第479號）第3條規(guī)定：縣級以上地方人民政府公安機關(guān)在本級人民政府領(lǐng)導(dǎo)下，負責本行政區(qū)域的公安工作，是本行政區(qū)域公安工作的領(lǐng)導(dǎo)、指揮機關(guān)。第6條規(guī)定：設(shè)區(qū)的市公安局根據(jù)工作需要設(shè)置公安分局。公安分局內(nèi)設(shè)機構(gòu)包括綜合管理機構(gòu)和執(zhí)法勤務(wù)機構(gòu)的設(shè)立、撤銷，按照國家規(guī)定的權(quán)限和程序?qū)徟！豆膊筷P(guān)于理順公安派出所和分局管理體制的通知》（公通［1993〕112號）就公安機關(guān)管理體制問題重申城市公安分局是市公安局的分設(shè)機構(gòu)，實行上級公安機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)為主的管理體制，干部任免前要征求區(qū)黨委、政府的意見。根據(jù)上述規(guī)定，市轄區(qū)公安分局是市轄區(qū)公安行政工作的管理機關(guān)，由市公安局設(shè)立，屬市公安局的分設(shè)機構(gòu)，實行市公安局領(lǐng)導(dǎo)為主的管理體制。這就表明市轄區(qū)公安分局是市公安局的分設(shè)機關(guān)，其機構(gòu)設(shè)立、編制管理、財政支出、人事任免等事項由市公安局決定，不由市轄區(qū)人民政府決定。
由此看來，我國法律與國務(wù)院及公安部關(guān)于市轄區(qū)公安分局的機構(gòu)設(shè)立、法律屬性等的規(guī)定是有差異的，甚至說是有矛盾與沖突的。按照法律矛盾與沖突的解決機制，實行上位法優(yōu)于下位法的原則，市轄區(qū)公安分局的設(shè)立應(yīng)由市轄區(qū)人民政府決定。這樣的話，市轄區(qū)公安分局的稱謂也不應(yīng)該稱為“××區(qū)公安分局”，更不應(yīng)該稱為“××市公安局××區(qū)公安分局”，而應(yīng)該稱為“××區(qū)公安局”，或者稱為更規(guī)范化、更國際化的“××警察局（署）”。
三、市轄區(qū)公安分局的行政主體資格
我國《行政處罰法》 第15條規(guī)定行政處罰由具有行政處罰權(quán)的行政機關(guān)在法定職權(quán)范圍內(nèi)實施。第20條規(guī)定行政處罰由違法行為發(fā)生地的縣級以上地方人民政府具有行政處罰權(quán)的行政機關(guān)管轄。法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外。《治安管理處罰法》第7條規(guī)定國務(wù)院公安部門負責全國的治安管理工作。縣級以上地方各級人民政府公安機關(guān)負責本行政區(qū)域內(nèi)的治安管理工作。第91條規(guī)定治安管理處罰由縣級以上人民政府公安機關(guān)決定；其中警告、五百元以下的罰款可以由公安派出所決定。根據(jù)上述兩個法律的規(guī)定，我國享有治安行政處罰權(quán)的行政主體是縣級以上人民政府公安機關(guān)，同時法律也授權(quán)公安派出所享有警告、五百元以下罰款的行政處罰權(quán)。
目前我國較大的市公安機關(guān)的機構(gòu)體系是：市設(shè)公安局、市轄區(qū)設(shè)公安分局、市轄區(qū)公安分局下設(shè)公安派出所。市轄區(qū)公安分局如果定位為市轄區(qū)人民政府組成部門，屬縣級以上公安行政管理機關(guān)，依法享有國家法律規(guī)定的行政處罰權(quán)，具備行政主體資格，這應(yīng)該是沒有爭議的。市轄區(qū)公安分局如果定位為市公安局派出機構(gòu)，這里涉及三個問題：一是何謂派出機構(gòu)，法律、行政法規(guī)沒有明確規(guī)定，派出機構(gòu)的法律屬性本身就無法確定。二是根據(jù)《公安部關(guān)于理順公安派出所和分局管理體制的通知》的規(guī)定，市轄區(qū)公安分局是市公安局的分設(shè)機構(gòu)，而“分設(shè)機構(gòu)”是的法律地位是不清晰的，法律沒有“分設(shè)機構(gòu)”一說，“分設(shè)機構(gòu)” 能否認定為“派出機構(gòu)”。三是根據(jù)《公安機關(guān)組織管理條例》（國務(wù)院令第479號）的規(guī)定，設(shè)區(qū)的市公安局根據(jù)工作需要設(shè)置市轄區(qū)公安分局，把市轄區(qū)公安分局認定為市公安局的派出機構(gòu)，即市人民政府工作部門公安局根據(jù)工作需要在一定區(qū)域內(nèi)設(shè)置的管理治安行政事務(wù)的機構(gòu)，那么市轄區(qū)公安分局只能認定為市人民政府工作部門即市公安局的派出機構(gòu)，而不是市人民政府的派出機構(gòu)，更不是市轄區(qū)人民政府的派出機構(gòu)，這里就存在市轄區(qū)公安分局是否屬于法律規(guī)定的縣級以上人民政府公安機關(guān)的問題。如果說市轄區(qū)公安分局是縣級以上人民政府公安機關(guān)，那么可認定為市級人民政府的公安機關(guān)（市公安局派出機構(gòu)），這樣才具備行政主體資格；如果說市轄區(qū)公安分局不是縣級以上人民政府公安機關(guān)，那么可認定為相當于縣級以上人民政府公安機關(guān)。而相當于縣級以上人民政府公安機關(guān)在舊的《治安管理處罰條例》規(guī)定中才有行政處罰權(quán)，依照《行政處罰法》和《治安管理處罰法》是沒有治安行政處罰權(quán)的，不具備行政主體資格。
四、對市轄區(qū)公安分局行政行為的法律救濟
對市轄區(qū)公安分局行政行為的救濟主要關(guān)涉行政復(fù)議。我國《行政復(fù)議法》第12條規(guī)定：對縣級以上地方各級人民政府工作部門的具體行政行為不服的，由申請人選擇，可以向該部門的本級人民政府申請行政復(fù)議，也可以向上一級主管部門申請行政復(fù)議。第15條規(guī)定：對縣級以上地方人民政府依法設(shè)立的派出機關(guān)的具體行政行為不服的，向設(shè)立該派出機關(guān)的人民政府申請行政復(fù)議；對政府工作部門依法設(shè)立的派出機構(gòu)依照法律、法規(guī)或者規(guī)章規(guī)定，以自己的名義作出的具體行政行為不服的，向設(shè)立該派出機構(gòu)的部門或者該部門的本級地方人民政府申請行政復(fù)議。
行政管理相對人對市轄區(qū)公安分局行政行為的復(fù)議機關(guān)選擇權(quán)關(guān)鍵是對城市公安分局的定位的理解。行政管理相對人不服市轄區(qū)公安分局具體行政行為，能否向政府申請行政復(fù)議，由哪級政府受理，有不同的認識：一種情形是不能向市轄區(qū)政府申請行政復(fù)議，理由是市轄區(qū)公安分局是市公安局的分設(shè)機關(guān)，不是區(qū)政府的組成部門；另一種情形是可以向市轄區(qū)政府申請行政復(fù)議，但對受理機關(guān)又有兩種意見：一種是市轄區(qū)政府，理由是市轄區(qū)政府是市轄區(qū)公安分局的同級政府；另一種是市政府，理由是市轄區(qū)公安分局是市公安局的派出機構(gòu)，對政府工作部門派出機構(gòu)具體行政行為不服的，可以向政府工作部門的同級政府申請行政復(fù)議。我國行政執(zhí)法實踐中的作法也是不統(tǒng)一的，認為市轄區(qū)公安分局是市轄區(qū)人民政府工作部門，行政管理相對人對市轄區(qū)公安分局的具體行政行為不服的，可向市轄區(qū)人民政府申請行政復(fù)議，或者向市公安局申請行政復(fù)議；認為市轄區(qū)公安分局是市人民政府工作部門公安局依法設(shè)立的派出機構(gòu)，行政管理相對人對市轄區(qū)公安分局的具體行政行為不服的，可向設(shè)立市轄區(qū)公安分局的市公安局或者市公安局的市人民政府申請行政復(fù)議。
五、市轄區(qū)公安分局與公安派出所的關(guān)聯(lián)
國務(wù)院《公安機關(guān)組織管理條例》第6條規(guī)定設(shè)區(qū)的市公安局根據(jù)工作需要設(shè)置公安分局。市、縣、自治縣公安局根據(jù)工作需要設(shè)置公安派出所。《公安機關(guān)組織管理條例》只規(guī)定市、縣、自治縣公安局根據(jù)工作需要可設(shè)置公安派出所，并沒有明文規(guī)定市轄區(qū)公安分局也可設(shè)置公安派出所。《公安部關(guān)于理順公安派出所和分局管理體制的通知》在肯定城市公安分局是市公安局的分設(shè)機構(gòu)的同時，又指出公安派出所是縣（市）、區(qū)公安（分）局管理治安工作的派出機構(gòu)，要由縣（市）公安局或者區(qū)公安分局直接領(lǐng)導(dǎo)和管理。實際上我國市轄區(qū)公安分局基本都按按街道轄區(qū)設(shè)置的公安派出所，派出機機構(gòu)再設(shè)派出機機構(gòu)的做法，在現(xiàn)有法規(guī)政策中無法理依據(jù)。市轄區(qū)公安分局作為市公安局派出機關(guān)，是代表市公安局行使行政職能，只承擔有限的獨立責任。市轄區(qū)的公安派出所當為市公安局派出機關(guān)，其現(xiàn)由市轄區(qū)公安分局管理的體制可以看作受市公安局委托行使行政管理權(quán)，可看作公安管理體制理順過程中的過渡、權(quán)宜之計。
根據(jù)《治安管理處罰法》的規(guī)定，公安派出所可以作出警告、五百元以下罰款的治安管理處罰決定。對公安派出所的治安管理處罰不服申請行政復(fù)議問題，公安部法制局指明根據(jù)派出所管理關(guān)系的實際，今后對派出所的處罰決定不服，一律告知到縣公安局或城市區(qū)公安分局申請行政復(fù)議。這樣的做法是不當?shù)模炔环鲜休爡^(qū)公安派出所的管理體制，也不符合國家法律的規(guī)定，剝奪了行政管理相對人向相關(guān)人民政府申請行政復(fù)議的權(quán)利。把市轄區(qū)公安分局定位為市轄區(qū)人民政府工作部門，市轄區(qū)公安派出所定位為市轄區(qū)公安分局派出機構(gòu)，行政管理相對人對公安派出所治安管理處罰不服申請行政復(fù)議，可向設(shè)立市轄區(qū)公安派出所的市轄區(qū)公安分局申請行政復(fù)議，或者向設(shè)立市轄區(qū)公安派出所的市轄區(qū)公安分局所對應(yīng)的市轄區(qū)人民政府申請行政復(fù)議。把市轄區(qū)公安分局定位為市公安局的派出機構(gòu)，市轄區(qū)公安派出所又為市轄區(qū)公安分局派出機構(gòu)，行政管理相對人對市轄區(qū)公安派出所治安管理處罰不服申請行政復(fù)議，應(yīng)選擇向設(shè)立該市轄區(qū)公安派出所所對應(yīng)的派出機構(gòu)即設(shè)立市轄區(qū)公安分局的市公安局申請行政復(fù)議，而不是向市轄區(qū)公安分局申請行政復(fù)議，或者向設(shè)立該市轄區(qū)公安派出所所對應(yīng)的市公安局的市人民政府申請行政復(fù)議，而不是向市轄區(qū)人民政府申請行政復(fù)議。
