[ 陳龍仁 ]——(2003-7-23) / 已閱10416次
民事訴訟調審分立略論
漳平市人民法院 陳龍仁
調解是我國司法制度的重要組成部分，也是我國司法制度的一個重要特色。在近半個多世以來，調解工作在我國的革命歷史和社會生活中發揮著重要的作用，特別是改革開放以來，調解工作得到了較大的發展和完善，取得了舉世矚目展開的成就，被譽為“東方經驗”。然而，隨著我國由計劃經濟向市場經濟轉變，司法實踐中“調審合一”的調解制度亟待改進。
一、對現行調審合一制度的分析
早在新民主義時期，我國陜甘寧邊區等革命根據地的法院就立足于調解處理民事糾紛。此后，調解一直是我國民事審判工作的基本方針和主旋律，審判實務中絕大部分民事、經濟糾紛案件是通過調解解決的，與注重用判決手段解決爭訟、圍繞著判決的獲得展開程序的審判方式相比，這一審判方式具有以下特點：第一，將調解作為處理民事訴訟的優先目標和首選方式，盡量采用調解辦法解決爭訟，調解實在無望，不得已時才動用判決；第二，把防止矛盾激化，恢復當事人之間的和睦關系，協作關系，保持社會的安定團結作為重要的價值理念，審理案件時不局限于眼前的糾紛更注重雙方的長遠關系和整體利益，并以此作為勸導當事人發揚風格，諒解讓步的理由；第三，把說服動員作為主要工作方法，要求法院處理案件時深入細致地做當事人的思想工作，勸說當事人接受調解和協商解決糾紛；第四，調解結果具有相當大的靈活性，只要分清是非責任，處理結果不必像判決那樣受實體約束。
隨著改革開放的不斷深入，我國社會生活的各個方面都發生了急劇而深刻的變化。立法機關根據實際情況，將民事訴訟調解原則由“著重調解”修改為自愿、合法原則。修訂后的《民事訴訟法》中調解與判決已無輕重之別，調解已不再具有往日優越于判決的地位，但是，從新法實施以來的民事、經濟審判實務看，調解的主導地位并沒有實質性的改革。而且，在審判實踐中，調解有被愈來愈張化的趨勢，這主要有以下幾個方面的原因：
（一）調解可以緩解案件急劇增多和法院處理案件的力量相對不足的矛盾。近年來，各級人民法院立案受理的民事、經濟糾紛案件一直呈巨幅增加之勢，而各級法院的人手又相對不足，這就使案件多而辦案人員少的矛盾日趨突出。為了緩解上述矛盾，法院必然會偏重調解這一省時、省力、高效率的處理案件的方式，尤其是通過調解，可以使大部分案件終結于一審，從而極大地減輕了二審法院面臨的壓力。
（二）法官更傾向于采用調解結案的方式，與判決比，調解至少可以給法官帶來三個方面的好處。
首先，調解可以使法官在相同的時間內辦更多的案件，以完成院里規定的工作量。現在大多數法院都實行工作量制度，法官的辦案數量不僅與他的經濟利益相掛鉤，還直接影響到法官今后能否升遷升職。而為了能多辦一些案件，法官必然選擇速度快的辦案方式，相對判決而言，調解是一種既省力又高效的辦案方式。判決要嚴格按照訴訟程序辦，所用時間必然會多。調解在程序讓相對靈活，所用時間要少。并且，制作調解書也比寫判決書省力得多，同樣的案件，調解書只要幾百字，而判決書則要數千字乃至上萬字。
其次，調解可以使法官回避作出困難的判斷。在審判實踐中，常常會出現某些待決案件缺乏相應的法律規范調整，也就是說法律存在著漏洞，而法官在依法作出裁判時又必須在判決中充分說明法律的理由。在這種情況之下，采用調解處理則既安全又省力。《民事訴訟法》并不要求法院在調解書中說明調解所適用的法律依據，在此，只要能夠說服當事人妥協讓步，達成調解協議，一切困難便可迎刃而解。
再次，調解是一種風險小的處理案件的方式。對于法官而言，采用調解方式要比采用判決方式承擔的風險小得多。判決不僅速度慢、周期長、費時費力，而且很可能引起當事人一方甚至雙方不服，這意味著一審法官要承擔相當大的風險。而調解則不存在上訴問題，調解書發生法律效力后，既不屬于本院院長和上級法院依審判監督程序進行再審的范圍，又不屬于檢察機關抗訴的范圍，當事人申請再審的情形又極少發生，所以，相對于判決而言，調解是一種風險很小甚至可以說是無風險的處理案件的方式。
（三）多數當事人同意達成調解協議
民事訴訟調解的成功歸根結底需要雙方當事人同意達成調解協議。當事人同意調解解決的原因有很多，一種是因為關于爭訟案件的法律、政策不甚明確，或者是合同訂得不完善、不明確，這類案件的前景不甚明了，雙方當事人對勝訴都無把握，因而寧愿放棄部分主張，達成一項折衷的調解協議。
當然，也有相當多的案件是原告在事實和法律都有充分理由，完全能夠勝訴的情況下接受調解的。原告在此情況下放棄部分權利同被告達成調解協議的原因主要有以下幾個方面：一是法官的再三勸說。在法官的反復勸說下，有的原告感到拒絕調解太不講情面，更多的則是擔心得罪了法官會導致對他不利的判決。二是擔心判決得不到執行。執行難是當前審判實務中一個相當突出的問題，而調解協議是當事人自愿達成的，從理論上說會自動履行，因而原告至少可以期待被告自動履行而不必通過執行。最后是出于緩和或保持原來的考慮。當原告與被告原來就存在更多的經濟上的好處，但協作關系會因此而破裂，所以，原告一般愿意接受調解，放棄部分權利以有利于將來和睦相處和保持合作關系。
上述三個方面的原因對民事訴訟調審合一制度保持穩定性所起作用的大小顯然是不同的。由于司法者的態度往往決定著法律制度在實踐中的命運。故此，我們認為法官的調解偏好是這一審判方式具有長久生命力的決定性因素。由此，我們就不能不得出這樣的結論——只要民事訴訟調審合一制度未曾改變，法官一般都會優先選擇調解。
二、調審合一制度的不足之分析
從以上分析可以看出，民事訴訟調審合一的審判制度已與市場經濟不相適應，并與我國法院正在進行的審判方式改革的步伐不太適應，現行的調審合一的審判制度亟待改革。
“調審合一”制度軟化了程序法和實體法對法官的約束，造成了審判行為的非規范化。
在當代社會，司法權無疑是最重要的權力之一。然而權力容易導致腐敗，絕對的權力導致絕對的腐敗，故此需要對權力進行約束。而約束法官的方法除了職業道德教育，對違紀行為的懲罰等，最有效的莫過于訴訟的程序的約束。細致、嚴密的程序規范限制了法官對權力的濫用，為案件的公正審理提供了保障。在“調審合一”的制度中，程序法對法官的約束力被極大地削弱了。因為調解本身就是一種靈活的，非程序化的處理案件的方式，調解反而難以發揮其功效。在法官素質、社會風氣、監督機制存在問題的情況下，程序約束軟化必然產生多方面的負面效應，造成法官行為失范和案件處理的無序。此外，“調審合一”制度可能導致了調解結果的隱性違法和審判權的濫用。民事訴訟法為法院調解設置了合法原則。而所謂合法原則一是指法院調解的程序必須合法；其二是指調解協議的內容不得違反實體法的規定。面對“調審合一”制度，法院在調解中可以只是了解案件事實的概況，而不必把事實查得十分清楚，甚至只要當事人同意，還可以縮小案件事實的范圍。因此，調解協議在實體合法問題上有相當大的伸縮性。這種伸縮性軟化乃至取消了實體法對調解結果的制約，為少數法官利用審判權謀私利打開方便之門，并加劇了隱性違法行為的發生。所謂的隱性違法是指從表面上看，當事人作出自愿讓步是對其民事權利的處分，因而是合法的，但實際上，是法官在調解中偏袒一方當事人，利用其判決權和影響力迫使另一方當事人放棄部分權利，于是，便在合法的表象下達成一個既不合理也不公正的調解協議。
“調審合一”制度不利于提高審判工作的質量。
為了保證一審法院認定事實正確、適用法律準確、訴訟程序合法，《民事訴訟法》規定了兩審終審制，賦予當事人對一審判決和某些裁定提出上訴的權利。實際上，上一級法院的監督作用不一定要通過第二審程序的實際發生來發揮作用，僅僅是上訴可能性的存在就足以促使一審法院在審理中做到嚴格執法。但在“調審合一”的制度下，法官在調解時難免思想會有所放松，盡管爭議中的一些重要案件事實還不清楚，當事人之間的是非也尚未明確，有些法官也照樣敢無原則地“和稀泥”；盡管有的調解協議明顯地損害了一方當事人的合法權益，有些法官為盡快審結案件，也照樣會反反復復地勸說當事人接受。市場經濟提高了法院在我國權力結構中的地位，但同時也對審判工作提出了更高的質量要求，顯然，“調審合一”制度是無法適應這一要求的。
三、建立“調審分立”制度之分析
從以上兩項分析可以看出，“調審合一”制度存在著較大的弊端，對現行的“調審合一”制度進行改革的目標應該是建立“調審分立”制度。將調解與開庭審判實行人員、職能、程序諸方面的分立。即第一，在審判業務庭內部設立調解組及裁判合議庭，或在審判長主導負責下調解與裁判法官人員上明確分工，確保主持調解的法官不參與審判，參與審判的法官不介入調解。第二，對調解組織或法官確定以下職責：相關程序性的送達、通知、談話、征求意見；調集交換證據和組織聽證；了解爭議焦點及當事人的思想動態及時做好矛盾化解工作；訴訟保全、公告、鑒定等事項；召集和主持調解；對調解不成的案件做好開庭前期的全部工作后移送開庭審判，也即必須全部完成開庭前法官助理的所有工作。裁判合議庭或獨任審判法官接到案件后立即安排開庭，除少數矛盾可能激化的案件外開庭前不與當事人、代理人接觸，不受外界干擾，確保居中裁判。第三，調與審在訴訟程序及時間階段上的徹底分立。經過調解程序的案件，合議庭或獨任審判法官只開庭裁判，不再組織調解。如遇開庭審理前或審理中當事人請求調解的，應當允許，但法官亦應采取當事人主義原則，讓當事人自行協商達成協議，審判人員不加干預，不發表個人或合議庭意見，始終保持中立的地位。
建立調審分立制度有著十分積極意義，一是可在不違背現行法律對調解及審判的有關規定的合法狀態下實施。并符合司法制度改革發展的趨勢。二是能形成強調解、精審判確保公正與效率得以實現的民事審判新格局。強調解，即法院可以投入較多的力量，加強民事調解工作，強化調解功能作用的發揮，將大部分的矛盾糾紛化解在基層，利于社會穩定。精審判，即選擇政治強、業務精的法官專職坐堂審判，使案件得到及時公正的裁判。三是有利于監督和規范調解行為，促進司法民主與文明。由于調審分立打破了“調不了我就判”的舊機制，主持調解者受到當事人及裁判程序的監督制約，調解活動更為規范，調解主持者的言行更審慎，更能在探索調解藝術、提高調解水平與能力上下功夫，法官的文明形象也得以提升。四是有利于訴訟資源的合理配置，為法官核定員額、配備法官助理打下了工作基礎。調與審的分立，實質上也是對法官、法官助理工作職能上的分工。這也能為民訴法等法律的修改完善作有益的探索。
四、幾點建議
實行調審分立的積極意義不可低估，但同時也要看到，實施這項新制度，在一定程度上，難免會產生延誤審限及重復勞動造成訴訟資源浪費的弊端。為此，必須制定相關配套措施，并將其落到實處。
（一）是要落實以審判長為核心的審判組織責任制，在審判組織內部進行人員資源的合理配置。在合議庭內部，由審判長對調與審的人員進行合理分工，調節平衡兩者之間的工作量，防止勞逸不均及相互推諉扯皮。書記員兼顧調與審的輔助工作，可減少流轉手續和便于程序之間銜接。
（二）是建立調與審之間責任明確、相互協調、密切配合并相互制約的工作機制。對調解不成而移送開庭審判的案件，案件調解承辦人必須全面完成庭審前的準備工作，也可以對案件的事實、性質及適用法律和有關注意事項提出個人意見供裁判法官參考，為開庭審判提供優質高效的服務。裁判程序對調解程序進行監督，審判長對調與審的工作質量、工作進度全面監督。
（三）是必須嚴格限制調解周期。對當事人放棄答辯及舉證期限要求的、需要答辯或申請延長舉證期限的，及需要公告、鑒定的，分別確定調解階段的最長期限，以保證留有足夠開庭審判的時間。同時，立案庭應予以密切配合，在立案時即可征詢原告有無調解及愿否即時調解等意向并記錄在案，為案件及時調解提供信息。
