[ 項谷 ]——(2011-12-29) / 已閱11446次
項谷，張菁 上海市人民檢察院第一分院
關鍵詞: 檢察委員會/業務決策/宏觀指導/業務管理
內容提要: 與檢委會制度的歷史沿革及現實原因有著密切的關聯，對檢委會業務決策職能強化是適應當前經濟社會發展的新形勢新要求的現實需要。為強化檢察委員會業務決策職能，充分發揮業務決策職能作用，在改革實踐探索基礎上，檢察委員會需要進一步加強對重大疑難復雜案件的審查把關、加強對檢察業務的宏觀指導，以及加強對檢察業務管理的指導。
檢察委員會制度是中國特色社會主義檢察制度的一項制度創舉，檢察委員會（以下簡稱“檢委會”）不僅是各級檢察機關的必設機構，也是檢察機關內部實行集體領導、討論決定重大案件和其他重大事項的法定組織形式，其對檢察業務有著最高的決策權，對檢察工作全局具有重要宏觀指導作用。當前，由于對檢委會業務決策職能的理論研究比較薄弱，實踐探索也相對滯后，業務決策職能作用尚未充分發揮。因此，厘清檢委會業務決策職能的價值基礎，總結發揮檢委會業務決策職能作用的實踐探索，探討強化檢委會業務決策職能的實現路徑，無疑對深化檢察改革，強化法律監督，保證檢察機關依法正確行使檢察權具有重要意義。
一、強化檢委會業務決策職能的價值基礎
檢委會業務決策職能是《人民檢察院組織法》賦予檢委會的一項基本職能。《人民檢察院檢察委員會組織條例》、《人民檢察院檢察委員會議事和工作規則》先后對檢委會的具體職能作出規定，形成了檢委會審議議題范圍的十大內容。[1]檢委會所具有的業務決策職能還與檢委會制度的歷史沿革及當前社會的現實原因有著密切的關聯。
（一）檢委會業務決策職能是歷史經驗的總結與傳承
1949年12月，《中央人民政府最高人民檢察署試行組織條例》設立最高人民檢察署委員會議，由檢察長、副檢察長、秘書長和委員組成，以檢察長為主席。最高人民檢察署委員會議“議決有關檢察之政策方針、重大案件及其他重要事項，并總結經驗”。1954年9月，新中國的第一部《人民檢察院組織法》規定“各級人民檢察院設檢察委員會。檢察委員會在檢察長領導下，處理有關檢察工作的重大問題”。檢察機關恢復重建后，1979年7月，新的《人民檢察院組織法》規定，“檢察委員會實行民主集中制，在檢察長的主持下，討論決定重大案件和其他重大事項”。
檢委會作為檢察機關的內部決策機構，從建立初期，因其他內設機構和組織甚至黨組的缺位，造成決策內容政治化、行政與業務不分，且幾乎包攬處理所有檢察工作的重大問題。直到恢復重建后，由于檢察機關黨組、檢察長等領導決策機構的建立健全，相應的職責分工明確，檢委會的職責才越來越清晰，并最終定位于業務決策�？v觀檢委會制度的發展歷史，我們看到無論其決策內容如何發展變化，對檢察業務的決策始終是檢委會一項固有不變的基本職能。因此，由檢委會行使對重大檢察業務的決策職能符合我國國情和檢察工作發展規律，是檢委會制度60年歷史經驗的總結和傳承，需要我們一如既往地堅持和發展下去。
（二）強化檢委會業務決策職能是適應新形勢新要求的現實需要
當前，我國既處于發展的重要戰略機遇期，又處于社會矛盾凸顯期。在新的形勢下，人民群眾對司法工作公正、嚴明、清廉、高效的需求越來越迫切，檢察工作面臨的新情況、新問題越來越多，執法能力和執法水平面臨的新要求越來越高。檢委會作為檢察機關業務決策機構，作出的決定具有法定效力，檢委會的決策質量直接影響著檢察工作水平，因此當前檢委會承擔的任務十分重要。
按照最高人民檢察院（以下簡稱“高檢院”）貫徹落實深化司法體制和工作機制改革的要求，檢委會需要著力研究和推進檢察改革，進一步強化法律監督和對自身執法的監督制約，促進檢察工作全面科學發展；需要著力研究和推進立足檢察職能，服務大局，保障民生，深入推進社會矛盾化解、社會管理創新、公正廉潔執法三項重點工作；需要著力研究和推進檢察官隊伍的專業化建設，切實提高檢察機關執法辦案能力和水平。因此，為適應新形勢新要求的現實需要，檢察機關必須強化檢委會業務決策職能。
二、強化檢委會業務決策職能的實踐探索
近年來，隨著我國社會經濟的不斷發展和法治進程的不斷深入，人民群眾對實現和保障司法公正有了更多的期待和要求，檢察機關在改革檢察業務決策機制方面進行了大量積極的探索，并取得了明顯的成效。
（一）積極構筑保障檢委會業務決策職能的制度規范
近幾年來，高檢院陸續發布了一批檢委會工作規范性文件，為檢委會發揮職能作用奠定了制度基礎。至2010年底，已經逐步形成了“一個條例七個文件”的檢委會工作制度和規范體系。[2]這些均是高檢院在我國法治進程不斷加快、檢察事業不斷發展和檢察改革不斷深化的新形勢下，對保障檢委會業務決策職能所起的制度性作用。各地檢察機關在執行高檢院統一規定的同時，還結合自身實際，制定了更具針對性、可操作性的實施細則，形成了各自的工作特點。如對議事范圍中“重大案件”的界定，高檢院規定得較為原則，而筆者所在單位進行了符合辦案特點的細化詮釋，其中將“提請抗訴的刑事案件”細化為“按照第二審程序提出抗訴、撤回抗訴的刑事案件和按照審判監督程序提請抗訴、提出抗訴的刑事案件”，從制度上有效地保證了檢委會對辦理刑事抗訴案件的決策指導。
（二）努力探索強化檢委會宏觀業務指導的有效途徑
為強化檢委會對檢察業務的宏觀決策和指導，一些地方檢察院在制度創新上作了有益的探索，如上海市人民檢察院創設的檢委會業務通報制度，有效地促進了檢委會宏觀業務決策指導的作用。上海市人民檢察院檢委會開設了《檢委會通報—檢察建議�？�，并以該通報為載體，不僅審議決定該檢察院本身制發的層次高、份量重的檢察建議，而且審議發布其下級檢察院制發的質量高、效果好的檢察建議，供該市各級院學習借鑒。同時，上海市人民檢察院還開設了《檢察情況反映》�？约皶r向上海市委市人大、市政府及有關部門反映問題，提出對策建議。此外，該檢察院檢委會還開設了《檢委會通報—案例專刊》，即檢委會審議或者選擇重大疑難案件、新類型案件和典型工作經驗，以通報形式發布，由下級檢察院參照執行。
（三）不斷優化檢委會對檢察業務管理的決策指導
按照高檢院《關于加強案件管理的規定》的要求，目前不少地方檢察院已經形成多項長效機制。如筆者所在單位建立了案件質量督查制度。案件質量督查是在檢委會的授權下，由專門內設機構（研究室）代表檢委會對本院各業務部門辦案質量情況進行檢查和監督，主要通過檢查已經辦結的案件材料，復核相關法律文書，提出案件質量的審查意見，形成季度案件質量督查報告提請檢委會審議。檢委會每季度在總結分析本院案件質量檢查情況的基礎上，對當前影響辦案質量的實體、程序等問題提出解決和改進的指導意見，并以“檢委會通報”形式下發全院貫徹執行。同時，檢委會針對案件督查報告在一定時期內集中反映的爭議較大的法律適用典型疑難問題，責成相關責任部門進行研究分析，提出適用法律的意見和建議，形成專題調研報告，及時報告上級檢察院，以為正確適用法律，統一執法尺度提供有益參考。
三、強化檢委會業務決策職能的主要路徑
當前司法實踐中檢委會業務決策職能作用尚未得到充分體現，為此，有必要研究探討深化完善檢委會制度、強化檢委會業務決策職能的主要路徑。
（一）切實加強對重大疑難復雜案件的審查把關
當前，基層檢委會在審議決定案件中普遍存在“討論程序性案件多、討論疑難復雜案件少”的現象。[3]所謂“程序性處理案件”，是指根據我國《刑事訴訟法》、《人民檢察院刑事訴訟規則》等有關法律、司法解釋及其他規定，應當提請檢委會決定的案件，實踐中較為常見的是存疑不起訴、相對不起訴等案件。而大多數相對不起訴案件事實簡單清楚、犯罪情節輕微、適用法律沒有爭議，提請檢委會決定，只是法定的必經程序而并非是因為案件本身的重大疑難復雜性。檢委會審議決定重大案件是各級檢委會的法定基本職能，直接關系檢委會職能作用的發揮，關系檢察決策民主科學，關系檢察機關執法辦案水平。因此，當前檢委會應當加強對重大疑難復雜案件的審議。
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