[ 韓大元 ]——(2012-1-12) / 已閱8080次
韓大元 中國人民大學法學院 教授
一、社會主義憲政概念
在中國的憲法學基本范疇中，憲政一詞是具有學術傳統的概念，與憲法共同構成憲法學的基礎性概念。但長期以來，憲政一詞的使用卻充滿著爭議。一個學術性的概念，為什么會成為學術界、官方話語中有爭議的問題？圍繞憲政一詞所出現的學術爭論反映了對憲法的功能與國家治理方式的不同理解與對憲政普識性價值的不同認識。記得21世紀80年代初期，人們還不能公開談論“人權”一詞，有些人把人權視為“資本主義”的概念，似乎人權是資本主義國家的“專利品”，社會主義與人權價值是格格不入的，兩者不可能兼容。但人類普遍性價值與共識是無法改變的，在民眾保護人權的呼吁中，經過學術界的理性探索，如今人權一詞已莊嚴地寫在共和國憲法上，“國家尊重和保障人權”成為國家的核心價值觀，成為政府、民眾、學術共同體分享的理念。但迄今憲政一詞仍處于“邊緣化”，披上神秘的色彩。通過這幾年學術界對憲政概念的探討，盡管有一些不同的見解，但至少法學界對憲政的認識上取得了基本共識。其實道理很簡單，有憲法，就有依照憲法實施的政治，就有實現憲法的一套規則與程序，而這種程序、過程和規則體系難以包括在靜態性的憲法概念之中，需要用憲政一詞加以概括和反映。
在我國，對憲政概念的不同爭議，實際源于對社會主義憲政的不同理解，也就是是否賦予其正當性基礎，社會主義與憲政價值是否具有“兼容性”，如不承認這種“兼容性”，就容易否定憲政本身存在的正當性基礎。在筆者看來，社會主義憲政是我國民主政治的集中體現，我們有必要深入探討社會主義憲政的基本原理，維護社會主義憲政的理念，把社會主義憲政作為建設社會主義法治國家的基礎與出發點，以推動法治國家建設。特別是，在社會轉型時期，社會普遍缺乏共同體價值的認同，急需塑造社會共識的背景下，樹立社會主義憲政理念具有十分重要的實踐意義。
什么是社會主義憲政？有學者把社會主義憲政理解為“社會主義下建設憲政”，主要任務是在社會主義初級階段如何建設和實踐憲政；也有學者認為“社會主義憲政是與資本主義憲政并列的世界上的兩種憲政之一”[1]。還有一種觀點認為，“我們的憲政是社會主義憲政，指以中國化的馬克思主義為指導，以堅持四項基本原則為政治前提，以堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統一為本質特征，以人民代表大會制度為根本政治制度，以執政黨尊重和保障人權和實現人的全面解放為宗旨的社會主義民主政治”。[2]另外，有學者通過對法治與社會主義憲政關系的研究，認為社會主義憲政是“法治發展的高級階段”[3]，認為“人民當家作主、黨的領導、依法治國、民主政治等待，這些概念要在法學上尋找一個基本的范疇來概括，最恰當的概念就是社會主義憲政”。[4]上述觀點從不同的角度解釋了社會主義憲政的性質與特征，同時也論證了社會主義憲政概念存在的正當性與必要性。我國憲法是社會主義憲法，是實行社會主義憲政的基礎，而社會主義憲政是通過憲法治理國家的一套原則與程序，兩者既有聯系也有區別，離開了社會主義憲政無法有效地實施憲法，憲法發展就會失去規范與原理的支撐。社會主義與憲政價值的“兼容性”是客觀存在的事實，是社會主義憲法發展的內在要求。
二、社會主義與憲政理念
憲政作為實現憲法精神的過程與秩序，由各種不同的要素組成，包括制憲、民主、法治與人權。憲法確認或規定的一系列制度與原則為實現憲政提供規范的基礎。根據憲法規定，社會主義是我國的根本制度，制定憲法、修改憲法以及實施憲法的過程是實現社會主義原則與理想，而社會主義理想是實現大多數人的幸福生活。憲法是民主制度的法律化，毛澤東曾指出：“世界上歷來的憲政，不論是英國、法國、美國、或者是蘇聯，都是革命成功有了民主事實之后，頒布一個根本大法，去承認它，這就是憲法。”[5]資本主義國家的憲法確認的是資本主義的民主制度，而社會主義國家的憲法確認的是社會主義的民主制度，由此出現社會主義與資本主義兩種憲政形態。我國憲法規定的民主制度包括人民民主專政制度、人民代表大會制度、民族區域自治制度、中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度、基本經濟制度和文化制度等。憲法通過確認這些民主制度，規定了我國民主政治的基本原則。在上述各種民主制度中，人民民主專政制度表明我國的國家性質，人民代表大會制度是我國根本的政治制度。我國憲法第1條規定：“中華人民共和國是工人階級領導的、以工農聯盟為基礎的人民民主專政的社會主義國家。”第2條規定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。”這兩條規定表明，在國家和人民的關系上，國家的一切權力是屬于人民的。人民通過選舉產生代表，由其組成各級人民代表大會；各級人民代表大會再通過選舉產生出同級人民政府、人民法院和人民檢察院，賦予他們管理公共事務的權力。從某種意義上講，憲政理想是社會主義國家本質的體現。從社會主義的理念看，它是實現社會正義的最好的制度，是為實現多數人利益服務的國家政權。社會主義國家制定憲法的目的是實現社會正義，使人民享受尊嚴與自由，建立社會共同體的核心價值。實際上，作為近代憲法和現代分水嶺的“魏瑪憲法”的價值體系中包含了一些社會主義的理想。社會主義以人為本的政治哲學、人民當家作主、尊重和保障人權的制度等實際上包涵著豐富的憲政理念，體現不同形式的 “憲政元素”。雖然在社會主義憲法實踐中，曾經出現過挫折，沒有很好地完成憲政的時代課題，但社會主義一開始與憲政的理想是相統一的，并不存在價值上的對立。
三、社會主義憲政與中國共產黨的“依憲治國”
實現社會主義憲政是中國共產黨追求的理念與目標。在我們黨的正式文件中確實并沒有出現“社會主義憲政”的詞匯[6]，這也是有些人不同意社會主義憲政概念的理由之一，認為，憲政與中國共產黨的理念之間不具有兼容性，實現憲政從來都不是中國共產黨人的目標。筆者認為，從歷史發展看，中國共產黨人一直為實現社會主義憲政的理想而奮斗，是憲政理想的積極的探索者與實踐者。早在40年代，毛澤東提出“新民主主義憲政”理論，提出“所謂憲政就是民主政治”的論述，他說：憲政是什么呢？就是民主的政治。-----但是我們現在要的民主政治，是什么民主政治呢？是新民主主義的政治，是新民主主義的憲政“[7]這一論述反映了毛澤東‘人民立憲’思想，把制定憲法和實施憲法區分開來，特別注意憲法在國家生活中的實施，既憲政狀態。后來，在1954年憲法頒布時，毛澤東也對實施憲法問題給予關注，指出，“憲法通過以后，全國人民每一個都要實行，特別是國家機關工作人員要帶頭實行，首先在座的各位要實行。不實行就是違反憲法。一個團體要有一個章程，一個國家也要有一個章程，憲法就是一個總章程，是根本大法。用憲法這樣一個根本大法的形式，把人民民主和社會主義原則固定下來，使全國人民有一條清楚的軌道，使全國人民感到有一條清楚的明確的和正確的道路可走，就可以提高全國人民的積極性”。在1954年憲法草案的報告中，劉少奇代表中華人民共和國憲法起草委員會明確使用憲政一詞，提出“我們提出的憲法草案，是中國人民一百年以來英勇斗爭的歷史經驗的總結，也是中國近代關于憲法問題和憲政運動的歷史經驗的總結”。[8]從《共同綱領》到1954年新中國第一部社會主義憲法的制定標志著新民主主義憲政向社會主義憲政的轉型。當然，我們在憲法實踐中，曾經有“有憲法但沒有憲政”的教訓。1954年憲法是一部好憲法，但為什么有憲法文本的中國，卻出現了長達十年的“文化大革命”？人民期盼憲法保護權利，期待穩定的憲法秩序，但憲法得不到實施的社會無法發揮憲法的作用。我們未能依據憲法來治理國家，無法以憲法有效地控制國家權力，保障憲法規定的公民基本權利。如何在有憲法的情況下，通過憲法治理國家，讓憲法變為“行動中的規則”和“活的憲法”？中國共產黨在實踐中，不斷探索完善憲法的實施機制，提出一系列憲法實施的新思想，為憲法治理找到了新的途徑。
胡錦濤總書記在黨的十六大報告提出：“堅持依法執政，實施黨對國家和社會的領導。” 明確提出執政黨應該依法執政的理念。2004 年9 月15 日，胡錦濤總書記在首都各界紀念全國人民代表大會成立五十周年大會上發表講話，指出：“依法治國首先要依憲治國，依法執政首先要依憲執政”。之后黨的十六屆四中全會又提出“依法執政是新的歷史條件下黨執政的一個基本方式”，并把“依法執政”作為加強黨的執政能力建設的總體目標之一確立下來。從黨的重要文獻和黨的領導人的講話中不難看出，作為執政黨的中國共產黨，正在將憲政的理念引入執政活動中，體現了中國共產黨與時俱進的品格。“依憲治國”、“依憲執政”以及“憲法至上”的新理念，進一步豐富了社會主義憲政的內涵。2008年3月8日，全國人大常委會委員長吳邦國在向十一屆全國人大一次會議作全國人大常委會工作報告中提到：“根據中共中央關于修改憲法部分內容的建議，審議通過憲法修正案，確立“三個代表”重要思想在國家社會生活中的指導地位，把黨的十六大確定的重大理論觀點、重大方針政策載入憲法，成為我國憲政史上又一重要里程碑”。在社會主義理論不斷創新的新背景下，我們沒有必要對社會主義憲政持有懷疑的態度，應該以積極、開放的態度研究其理論與實踐價值。如同使用“人權”、“法治”等概念一樣，我們應該肯定憲政價值，不要人為地把凝聚人類文明智慧的憲政視為“資本主義國家專利品”，也不能自我否定中國共產黨人為推動憲政事業所做出的努力與貢獻。從毛澤東的憲政理論到中國共產黨提出的“憲法至上”、“依憲治國”理論，都對社會主義憲政實踐產生了積極影響。
四、社會主義憲政與“社會主義法治國家”
社會主義與憲政價值的兼容性同時體現在憲法規范上。通過對憲法文本的體系解釋，我們可以提煉出社會主義憲政正當性的規范依據。除憲法第1條、第2條的國家性質與政權組織形式的規定外，憲法第二章規定了公民的基本權利與自由、第33條第3款規定了“國家尊重和保障人權”作為國家的義務。通過這些規定，把法治、人權、權力分工與制約有機地結合起來，構成憲政的內涵，集中表現在憲法第5條規定的“中華人民共和國實行依法治國，建設社會主義法治國家”條文中。憲政國家是“法治國家”規范的應有之義。這里出現的憲政國家是具有特定內涵的概念，一般指“實施憲政的國家”，具體指“代表一種立國與治國的價值理念”[9]，包括立憲主義價值理念、法律制度與治國的原則體系 [10]。法治國家與憲政國家是具有相同的價值目標但處于不同階段的法治形態。憲法是法治的基礎，而實施憲法又是憲政的本質要素，法治國家的實現通過憲法的具體實現。
“法治國家”概念經歷了不同的歷史發展階段。在18世紀，法治國家作為與自由主義憲法國家相同的概念，形成了自身的理論體系，強調國家的活動必須依照法律進行，保護公民基本權利，建立獨立的司法體系等。自19世紀以后，法治國家進入到“市民的法治國家”階段，即以市民社會為基礎建立法治國家基礎，如成文憲法的制定、權力的分立、基本權的保障、行政的合法性、憲法裁判制度的功能等。隨著社會治理模式的變化，法治國家從形式主義法治國家向實質主義法治國家轉變，出現了實質的法治國家形態，實質法治國家既重視國家的形式與實質，同時也保障合法性與正當性，力求平衡法和法律之間的價值沖突。第二次世界大戰后，隨著憲政理念的變化，法治國家概念被賦予新的內涵，突出了法治國家的實質內容，建立了以正義、平等與自由價值為基礎的法治概念。
我國憲法規定的“法治國家”吸收了人類法治發展的合理經驗，在文本內涵中既包括實質意義的法治，也包括形式意義的法治要素，是一種綜合性的概念，體現了客觀的憲法秩序。憲法文本上的法治國家規定了法治秩序的原則和具體程序，形成為政治統一體價值，保障國家權力運作的有序化。在憲法體系中法治國家的原理體現了憲政國家應遵循的基本理念，使法治國家與憲政國家獲得有機統一的載體，為社會主義憲政國家的實現提供規范基礎。[11]法治國家要體現人權、自由等基本價值。根據憲政的一般原理，人的尊嚴的維護是憲法存在的最高價值，而且也是優越于其他憲法規范的價值體系。保障人的尊嚴是一切國家權力活動的基礎和出發點，構成人權的核心內容。我國憲法在規定‘法治國家’原則的同時，作為憲法原則規定了“國家尊重和保障人權”原則，把人權價值體現在憲法體制之中。同時，法治國家的自由價值通過我國憲法規定的精神自由、人身自由、經濟自由等自由價值得到具體化。從本質上講，自由是憲法體系存在和發展的基礎，自由價值的維護既是法治國家的實質要素，同時也是憲政的核心價值。因此，憲法規定的 “社會主義法治國家”是社會主義憲政存在的規范基礎，法治國家建設不能脫離憲政的發展。
法治國家發展到一定程度，必然進入憲政國家，兩者之間存在著價值與規范的密切聯系。法治國家的基本要求是，強調法的最高性價值。德國學者克納德認為，從一般意義上講，憲法通過法治國家秩序，賦予國家及其功能以統一的標準與形式。
當然，“法治國家”是發展中的、開放性的概念，而“依法治國”核心是依憲治國，體現了從法治到憲政發展的必然性，從法律治理到憲法治理的轉變。歷史經驗表明，社會主義憲政對法治國家而言，既是基礎與核心，也是發展的目標，通過憲政目標的實現，不斷提升法治發展的水平。因此，法治國家與憲政國家發展目標是相統一的，在這種意義上，“中國社會主義憲政的建成將為人類政治文明的發展做出巨大貢獻”[12]。
注釋:
[1] 秦前紅、葉海波：“論社會主義憲政”，《國家檢察官學院學報》2004年第4期。
[2] 李林：“高舉社會主義憲政旗幟，推進社會主義民主法治建設”，北京市人大常委會網站2011年10月3日訪問。
[3] 徐顯明：“社會主義憲政是法治發展的高級階段”，載《法學研究》2007年第4期。
[4] 同上。
[5] 毛澤東：《新民主主義的憲政》，見《毛澤東選集》第二卷，第690頁。
[6] 基于社會主義憲政具有的特殊實踐價值，筆者建議可以選擇適當時機在黨的正式文件中提出“社會主義憲政”概念，以體現中國共產黨在憲政問題上的開放性立場，同時表明中國進行的社會主義法治國家建設吸收了人類憲政發展經驗，同時中國的憲政發展經驗也會豐富世界憲政的發展，可以共享憲政的經驗與價值。另外，在憲政問題上的明確態度，也有利于我們堅持憲政發展的“中國特色”，消除不利的因素，推動社會主義憲政事業的發展。
[7] 《毛澤東選集》（第2卷）人民出版社1991年版，第732頁。
[8] 劉少奇：《關于中華人民共和國憲法草案的報告》，載《中華人民共和國憲法及有關資料匯編》，中國民主與法制出版社1990年版，第146頁。同時在報告中用“民主憲政”肯定以孫中山為首的革命派的主張，認為是“資產階級性質的民主憲政”。
[9] 周剛志：《論公共財政與憲政國家》，北京大學出版社2005年版，第50頁。
[10] 同上。
[11] 目前，我國的憲法學界對憲法原則有不同的表述與分類方法。代表性的分類是：人民主權原則、法治原則、人權保障原則、權力制約原則等。實際上，從憲法原則的基本內涵看，人權原則與權力制約原則并不是獨立形態的原則，其價值已包含在現代法治體系中，作為法治的形式或實質要素而存在。
[12] 周葉中、鄧聯繁：“憲政中國初論”，載《中國法學》2002年第6期。
