[ 沈福俊 ]——(2012-1-12) / 已閱13305次
沈福俊 華東政法大學 教授
關鍵詞: 行政訴訟/簡易程序/構建/法治化
內容提要: 我國《行政訴訟法》沒有關于簡易程序的規定。《最高人民法院關于開展行政訴訟簡易程序試點工作的通知》與訴訟制度或者司法制度的法律保留原則不符。我國行政訴訟制度中建立簡易程序，符合提高訴訟效率、降低訴訟成本以及及時解決行政爭議的現實需求。從訴訟制度的法律屬性而言，通過全國人大或者常委會全面修改《行政訴訟法》或者部分修改《行政訴訟法》相關訴訟程序制度的規定，是構建我國行政訴訟簡易程序制度的唯一法治化路徑。
一、問題的提出
《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）沒有設置簡易程序。最高人民法院于2010年12月13日發布了《最高人民法院關于開展行政訴訟簡易程序試點工作的通知》（以下簡稱《通知》），[1]就在部分基層人民法院開展行政訴訟簡易程序的試點工作進行了部署。
《通知》明確了以下主要內容：(1)規定了行政訴訟簡易程序試點的案件范圍。一部分基本事實清楚、法律關系簡單、權利義務明確的第一審行政案件，可以適用簡易程序審理。具體為三類案件：第一，涉及財產金額較小，或者屬于行政機關當場作出決定的行政征收、行政處罰、行政給付、行政許可、行政強制等案件；第二，行政不作為案件；第三，當事人各方自愿選擇適用簡易程序，經人民法院審查同意的案件。(2)對適用簡易程序的案件起訴、應訴以及傳喚的相關規則作了規定。如適用簡易程序審理的案件，被告應當在收到起訴狀副本或者口頭起訴筆錄副本之日起10日內提交答辯狀，并提供作出行政行為時的證據、依據。被告在期限屆滿前提交上述材料的，人民法院可以提前安排開庭日期；人民法院可以采取電話、傳真、電子郵件、委托他人轉達等簡便方式傳喚當事人。經人民法院合法傳喚，原告無正當理由拒不到庭的，視為撤訴；被告無正當理由拒不到庭的，可以缺席審判。但前述傳喚方式，沒有證據證明或者未經當事人確認已經收到傳喚內容的，不得按撤訴處理或者缺席審判。(3)規定了獨任審判形式并對訴訟程序進行了簡易化的規定。一是適用簡易程序審理的案件，經當事人同意，人民法院可以實行獨任審理；二是適用簡易程序審理的案件，一般應當一次開庭并當庭宣判。法庭調查和辯論可以圍繞主要爭議問題進行，庭審環節可以適當簡化或者合并。三是規定適用簡易程序審理的行政案件，應當在立案之日起45日內結案。《通知》同時規定，當事人就適用簡易程序提出異議且理由成立的，或者人民法院認為不宜繼續適用簡易程序的，應當轉入普通程序審理。(4）規定了試點法院的范圍。如最高人民法院確定的行政審判聯系點法院（不包括中級人民法院）可以開展行政訴訟簡易程序試點，同時要求各高級人民法院可以選擇法治環境較好、行政審判力量較強和行政案件數量較多的基層人民法院開展行政訴訟簡易程序試點，并報最高人民法院備案。
根據媒體報道，最高人民法院在這一《通知》發布之前，就已經確定國內部分基層人民法院開展行政訴訟簡易程序的試點工作。譬如，浙江省溫州市鹿城區人民法院于2010年7月1日起就開始試行以簡易程序審理行政案件。該院在接到最高人民法院的通知后，“立即組織力量，制訂出臺了試用簡易程序審理行政案件的若干規定。今后，一些事實清楚、案情簡單的案件，在雙方當事人自愿選擇的前提下，均可適用簡易程序審理。”試用簡易程序審理的行政案件，一般由審判員一人獨任審理，可采取捎口信、發短信、傳真等方式送達，可簡化或省略開庭例行程序，簡化或省略當事人宣讀起訴狀、上訴狀，還可簡化法庭調查、當事人舉證、質證、辯論等程序。[2]2010年8月3日，一起出租車司機不服溫州市公共運輸管理處對其罰款1500元的行政處罰案件，在浙江省溫州市鹿城區人民法院開庭審理。此案是浙江省第一起適用簡易程序審理的行政訴訟案件。當年7月13日，鹿城區人民法院受理該案，承辦法官了解到此案行政法律關系簡單、權利義務明確，可以適用簡易程序審理。在征得雙方當事人同意后，立即啟動快立快審的程序。從立案到開庭共15個工作日，簡化了相關程序，提高了工作效率。在開庭審理中，簡化了法庭陳述、舉證、質證、辯論、最后陳述等一系列環節，庭審不受順序限制，當事人有意見，經審判人員同意即可發表。[3]
然而，我們注意到，作為行政審判基本法律依據的《行政訴訟法》并沒有規定簡易程序，而是在其第6條明確規定“人民法院審理行政案件，依法實行合議制度”，同時該法第46條又明確規定“人民法院審理行政案件，由審判員組成合議庭，或者由審判員、陪審員組成合議庭。合議庭的成員，應當是三人以上的單數。”而且，正因為沒有簡易程序的規定，《行政訴訟法》也沒有簡化訴訟程序和縮短審判期限的規定，相反在其第57條明確規定“人民法院應當在立案之日起三個月內作出第一審判決”。由此可見，必須一律組成合議庭并適用普通程序審理行政案件，是我國行政訴訟的基本程序制度。因此，最高人民法院以《通知》的形式改變這一基本程序制度，其合法性值得商榷。同時，這一《通知》的內容，與我國《憲法》、《立法法》所規定的關于訴訟程序的基本立法制度之間的矛盾也是顯而易見的。雖然從實踐來說，簡化行政訴訟程序、提高行政訴訟效率已經成為社會的一種需求，但行政訴訟簡易程序構建的路徑，仍是應當循法而行。
二、行政訴訟簡易程序需求的正當性與簡易程序試點的違法性之間的矛盾
應當承認，在我國行政訴訟制度中設置簡易程序，確實符合我國行政訴訟制度發展的實際，也體現了當今社會提高訴訟效率、合理有效地配置司法資源以及通過司法手段迅速解決行政爭議，及時維護公民、法人或者其他組織合法權益的要求，具有正當性與合理性。但最高人民法院通過一份《通知》就將行政訴訟簡易程序在部分基層人民法院推行，從訴訟制度以及司法制度的法律保留角度而言，則具有明顯的違法性。
（一）設置行政訴訟簡易程序是合理配置司法資源的正當需求
自《行政訴訟法》實施以來，我國行政訴訟一直由人民法院組成合議庭、按照普通程序進行。這一做法與我國傳統文化心理有關，也是當時立法背景的反映。在我國行政訴訟制度建立之初，由于2000多年文化傳統中某些特性的積淀和慣性，行政機關對于成為行政訴訟的被告在傳統心理上還存在著較重的抵觸情緒，甚至還可能施加壓力干擾正常的行政審判。在這一狀況下，以合議庭的形式并適用普通程序審理行政案件，顯然更能抵御和防止這種干擾的發生。同時，從當時的實際情況而言，由于公民對提起行政訴訟還存在這樣那樣的畏懼心理，以致行政訴訟案件數量畸少。因此，所有的行政案件都一律適用普通程序進行審理，從實際操作角度來說也是可行的。從另一角度而言，我國行政訴訟制度中簡易程序的缺失也與當時的立法背景有關。1989年《行政訴訟法》頒布時，我國的行政訴訟制度尚不健全，基礎薄弱，行政審判經驗又很缺乏，司法獨立不夠，為了保證行政訴訟的順利實施，法律規定了行政訴訟案件無論繁簡難易一律組成合議庭并適用普通程序進行審理。[4]而且，根據當時司法部門較為權威和流行的觀點，認為行政案件的一方當事人是國家行政機關，一般來說行政案件都經過行政機關的一次或多次（如行政復議）處理，案情比較復雜，因此不能適用獨任審判。審理行政案件都要組成合議庭，依靠集體的智慧，以保證案件的正確審理，也防止極個別人徇私舞弊.[5]確實，行政審判開創之初面臨的最大難題就是經過專業訓練、熟練掌握法律知識的法律人才的嚴重匱乏。這一狀況使得合議制愈顯重要和不可或缺，因為相對于獨任制，合議制畢竟集中了多個人的智慧。這樣，利用普通程序的合議機制，就使一些重大疑難案件可以在集體智慧下得以解決。[6]為此，行政法學界也持贊同態度，認為“行政案件的復雜性和特殊性決定了人民法院審理行政案件，必須采取由審判員組成合議庭的方式進行審理，而不能由審判員獨任審理。《行政訴訟法》明確規定人民法院審理行政案件實行合議制度，有利于人民法院查明案情，充分考慮各種因素，正確適用法律，以確保人民法院能客觀、公正地審理行政案件”。[7]而且，當時立法機關對《行政訴訟法》草案的說明也同樣是認為由于“行政案件審理難度較大”，因此不適用獨任審判。[8]不僅《行政訴訟法》強調一律組成合議庭、適用普通程序審理行政案件，最高人民法院的司法解釋還進一步重申與強化了這一訴訟體制。[9]雖然從目前我國法治建設發展的眼光來看，上述理由也許并不十分充分和具有非常強的說服力，但從當時的歷史背景而言，還是具有相當的合理性的。可以說，當時我國行政訴訟制度采取完全的合議制度、適用完全的普通程序，是基于保障行政審判的公正性與合法性，其目的是在于保證行政審判的質量。
然而，我國《行政訴訟法》沒有簡易程序的規定，所有的行政案件都必須按照普通程序、一律由審判人員組成合議庭進行審理，畢竟有浪費司法資源、加重人民法院和訴訟當事人訴訟成本之嫌。一些較為簡單的行政案件，雖然其基本事實清楚、法律關系較為簡單、當事人之間爭議不大，甚至是一些涉及金額較小的行政處罰，或者本身就是由行政機關適用行政簡易程序作出的行政行為等案件，但一旦被起訴，則必須經過較為復雜的普通程序、由人民法院組成合議庭才能得以審判，從提高訴訟效率、及時解決行政爭議的角度考慮，確實沒有必要，也將在一定程度上影響行政訴訟作為解決行政爭議的基本制度以及公民權利救濟制度功能的真正發揮。有學者曾經提出質疑，人民法院審理行政案件要求特別慎重是必要的，但慎重是否就必須“一律實行合議制”則是可以商榷的，對于特別簡單的案件，實行合議制可能不符合公正與效率統一的原則。[10]尤其是在實踐中，由于行政審判人員編制不到位，在許多基層法院很難實現每一起行政案件都依法組成合議庭進行審理。為了在形式上保證法律規定的有效性，有些法院不得不采取了“變相組成合議庭”的措施。其典型表現就是在實踐中隨意、臨時從其他庭室借人員組成合議庭合議案件，有些被借人員甚至不具備審判人員資格。這種與審判實際相脫節的法律規定，不僅未達到法律規定所追求的目的，而且還耗費了本來就稀缺的審判資源。[11]正是緣于現行《行政訴訟法》中無論什么行政案件一律適用普通程序、一律應當組成合議庭審理的規定，行政審判實踐中部分行政審判活動的合議形式化、表面化現象嚴重，“合而不議”、“陪而不審”現象時有發生。這不能不說是對我國行政訴訟程序制度的一種扭曲，明顯是現有司法資源的一種浪費，也是對法律和當事人訴訟權利的一種不尊重。可以設想，如果一個公民獲得行政救濟的成本遠遠大于其獲得的利益，其提起行政訴訟、企求通過行政訴訟維護其合法權益的愿望就有可能因為繁瑣的程序而動搖甚至消失，其結果就可能使一些確實違法的具體行政行為無法受到司法機關的監督，公民的合法權益難以得到有效的保障，《行政訴訟法》第1條所規定的監督行政機關依法行使行政職權、保護公民、法人或者其他組織合法權益的制度功能就不能得到真正的實現。[12]正如有學者指出的，從司法實踐來看，公民要求快捷審理行政案件與《行政訴訟法》欠缺簡易程序形成了尖銳矛盾。對于原告而言，如果考慮到行政訴訟漫長的訴訟過程，可能就會選擇忍耐違法行政行為，這實際上就會形成違法行政行為長期存在、公民權益受損害狀態長期存在的狀況，實際上有可能使行政訴訟制度虛置。[13]因此，無論是處于行政審判第一線的實務工作者，還是行政法學界的學者，都曾提出了在我國行政訴訟制度中建立簡易程序的構想。
在我國行政訴訟中設立簡易程序，其必要性不僅在于體現訴訟經濟、降低當事人成本以及提高行政訴訟效率，還表現為是行政行為類型化的結果。行政行為之所以引發爭議，有的是由于案件事實本身存在爭議，但有的對案件事實不存在爭議，但是對法律適用存在爭議；有的行政行為是根據簡易程序作出的，有的行政行為是根據一般程序甚至聽證程序作出的；有的行政行為是常見的，人民法院已經有成熟做法，有的行政行為則是新類型的，人民法院沒有受理過；有的是給付類的行政行為，有的是課以義務類的行政行為；有的涉及的僅僅是個別公民的權益，有的涉及的則是較大范圍內公民的合法權益等。對于上述行政行為中案情比較簡單、爭議不大的、法院已經有成熟經驗的，可以考慮通過簡易程序解決。訴訟法學上的“費用相當性原理”就是要求當事人利用訴訟程序的過程或者法院指揮訴訟的過程應當注意平衡訴訟標的和司法資源的合理配置。訴訟標的繁簡不同，適用的訴訟程序相同，實際上就是沒有考慮到行政行為的多樣性和靈活性。因此，必須根據行政行為的具體情況設置繁簡程度不同的訴訟程序。[14]可以說，現代社會所要求的公民權利的快速實現以及與之相適應的簡便高效的訴訟過程與我國行政訴訟缺乏簡易程序的現實規定之間形成了鮮明的對比和尖銳的矛盾。所以，根據行政案件繁簡有別的特點，從提高行政審判效率、節約司法資源以及及時有效地解決行政爭議的角度考慮，在一定范圍內設立我國行政訴訟簡易程序，具有十分明顯的必要性。
由此可見，在我國行政訴訟制度中構建簡易程序有其充分的合理性以及客觀的社會需求。建立在特定范圍內的行政案件可以適用簡易程序、由審判員進行獨任審判并可以適當縮短審理期限的制度，是在行政訴訟領域平衡司法公正與司法效率之間關系的必然要求，也是充分體現行政訴訟程序作為現代行政救濟程序及時有效地化解行政糾紛、促進社會和諧的必然要求。“實現行政訴訟程序現代化，這必然要求司法運作和司法組織與之相適應，彰顯公正與效率的價值取向。由此，在公正與效率的架構下，我們目前禁設行政訴訟簡易程序的立法，無論在理論上還是在實踐上都顯得過于固執，在某種意義上成為行政訴訟功能作用發揮的桎梏。顯然，立足公正與效率的現代司法理念，積極順應司法現代化的潮流，重構現行行政訴訟程序設計，創建相應的行政訴訟簡易程序，無疑具有劃時代的深遠的積極意義。”[15]歷經20多年行政審判實踐的磨練，我國行政審判工作已經積累了一定的經驗，人民法院行政審判法官的法律素質和業務水平已經有了很大的提高，多年的審判經驗使其完全有能力駕馭行政訴訟實踐中的簡易程序操作。原先在行政訴訟審判程序方面的那些顧慮和擔憂隨著社會的發展、我國民主政治的不斷完善、行政審判工作的不斷加強所帶來的行政審判環境的逐步改善、行政機關依法行政水平的逐年提高和對司法監督的逐步適應以及公民權利意識的進一步增強，已經漸漸地不再成為主要問題。因此，在一定范圍內建立簡易程序就成為完善行政訴訟制度的一個正當需求。從這一角度而言，最高人民法院決定在一部分基層人民法院進行行政訴訟簡易程序的試點，規定一部分基本事實清楚、法律關系簡單、權利義務明確的第一審行政案件，可以適用簡易程序審理，這一舉措本身符合當代法治合理配置司法資源、降低訴訟成本的司法理念。
（二）以《通知》形式推行行政訴訟簡易程序試點違背訴訟制度的法律保留原則
雖然在一定范圍內設置行政訴訟的簡易程序符合行政案件繁簡分流的社會需求，也符合我國行政訴訟程序制度向良性化發展的趨勢與潮流。但是，筆者并不主張由最高人民法院通過發布這樣一個《通知》的形式，就能夠在全國一定范圍內實行行政訴訟簡易程序的試點。同時，我們注意到，《通知》中所規定的相關內容與我國現行《行政訴訟法》關于行政訴訟程序的規定存在著諸多不相一致之處。更何況，最高人民法院在其2010年12月的《通知》發布之前的同年7月1日起，就決定個別基層人民法院著手實施行政訴訟簡易程序的試點，這些做法明顯與訴訟制度的法律保留原則之間存在不相符合之處。
最高人民法院的《通知》所涉及的一個最為關鍵的問題是，其與我國《憲法》、《立法法》規定的訴訟制度或司法制度實行法律保留的原則相抵觸。在行政訴訟中，對行政案件無論是適用普通程序進行審理，還是適用簡易程序進行審理，都是訴訟程序法律制度在司法實踐中的具體運用和體現，它們構成了我國訴訟制度的具體內容。同樣，人民法院無論是組成合議庭審理案件，還是由審判員一人對案件進行獨任審判，都是一種司法行為的體現，在總體上理應屬于司法活動的組成部分，是司法制度的基本范疇之一。因此，無論規范行政訴訟程序的訴訟制度的確立與修改，還是規范人民法院通過一定的審判組織執行《行政訴訟法》、行使對行政案件審判權的司法制度的確立與修改，都應當遵循我國《憲法》和《立法法》規定的確立訴訟制度以及與此相關的司法制度的基本原則與規范。
根據我國《憲法》第62條的規定，訴訟法律規范屬于基本法律，應當由全國人大行使立法權和修改權。同樣，根據《憲法》第67條的規定，全國人大常委會的職權之一是“在全國人民代表大會閉會期間，對全國人民代表大會制定的法律進行部分補充和修改，但是不得同該法律的基本原則相抵觸”。這就從《憲法》的層面明確了訴訟法律制度的立法以及對其進行補充、修改的基本權限。尤其是規范我國基本立法制度的《立法法》，更是在其第8條和第9條明確規定了訴訟制度和司法制度屬于法律保留的范圍，即只能由全國人大及其常委會以制定法律的形式來加以規范。[16]因此，任何訴訟制度的產生與變革，或者一項司法制度的建立與改革，乃至于一個具體訴訟程序的變動或者審判組織的增減，都屬于全國人大或者全國人大常委會的專屬立法權，包括最高人民法院在內的所有人民法院不應該、也根本沒有任何權力對法律已經確定的訴訟體制、訴訟程序以及審判組織方面的制度加以修訂、改變或者改革。
而且，《人民法院組織法》第10條第2款規定：“人民法院審判案件，實行合議制。人民法院審判第一審案件，由審判員組成合議庭或者由審判員和人民陪審員組成合議庭進行；簡單的民事案件、輕微的刑事案件和法律另有規定的案件，可以由審判員一人獨任審判。”根據筆者的理解，該條法律是從同樣的角度明確了人民法院若要在簡單的民事案件、輕微的刑事案件之外的案件（當然就只能是行政案件了）中實行由審判員一人獨任審判，應當依據“法律的另有規定”。最高人民法院的《通知》，既不可能是立法，也不是司法解釋，而僅僅是一個司法文件。通過一個“通知”形式的司法文件“創建”一個訴訟制度或者司法制度不僅違法，而且聞所未聞。
我們也注意到，盡管最高人民法院的《通知》所明確的僅僅是在“部分基層人民法院開展行政訴訟簡易程序試點工作”，并不是在全國所有的基層法院“全面、正式地實施”，但這一做法也已經在一定程度上改變了我國《行政訴訟法》規定的審判程序與審判體制，特別是對于已經被確定為試點單位的人民法院來說，已經在特定案件范圍內改變了法定的訴訟程序和審判組織。因此，完全有理由斷定，最高人民法院的這一《通知》，已經違反了我國《行政訴訟法》所規定的訴訟程序以及審判體制。
其一，《通知》違反了我國《行政訴訟法》第6條“人民法院審理行政案件，依法實行合議”的基本原則。法律的基本原則，是一部法律最基本精神的概括與提煉，是該部法律最為根本的規則。行政訴訟的基本原則，同樣是人民法院和訴訟當事人在行政訴訟中實施訴訟法律行為、履行訴訟程序、作出裁判的最基本規范。正是基于我國行政訴訟“依法實行合議”的基本原則，《行政訴訟法》第46條明確規定人民法院審理行政案件，一律組成合議庭進行。應當說，在現行行政訴訟體制下，并沒有可以采取簡易程序、由審判員進行獨任審判的余地存在，哪怕是“試點”性質的“改革”。最高人民法院的《通知》雖然將適用簡易程序的案件界定在“基本事實清楚、法律關系簡單、權利義務明確的”的范圍之內，并對相關案件進行了具體列舉，同時還規定“適用簡易程序審理的案件，人民法院可以實行獨任審理”的前提應當是“經當事人同意”，但也明顯是對我國《行政訴訟法》所確立的“依法實行合議”這一基本原則的違反。
其二，《通知》改變了我國行政訴訟程序的部分規則。根據《通知》，適用簡易程序審理的案件，“人民法院可以采取電話、傳真、電子郵件、委托他人轉達等簡便方式傳喚當事人。經人民法院合法傳喚，原告無正當理由拒不到庭的，視為撤訴；被告無正當理由拒不到庭的，可以缺席審判”。而我國《行政訴訟法》并沒有可以采用上述“簡便方式”傳喚當事人的規定。而且，《行政訴訟法》第48條明確規定“原告無正當理由拒不到庭，視為申請撤訴；被告無正當理由拒不到庭，可以缺席審判”的前提是“經人民法院兩次合法傳喚”，并沒有因為人民法院采取“簡便方式”傳喚而“無正當理由拒不到庭”就應當被“視為申請撤訴”或者“可以缺席審判”的規定。
其三，《通知》縮短了我國行政訴訟的審判期限。《通知》規定“適用簡易程序審理的行政案件，應當在立案之日起45日內結案”，而我國《行政訴訟法》第57條規定，人民法院應當在立案之日起3個月內作出第一審判決。雖然《通知》的這一規定有利于行政爭議的及時解決，但其與現行《行政訴訟法》相關規定的沖突卻是十分明顯。
其四，《通知》增設了簡易程序的異議制度和普通程序的轉入制度。《通知》規定“當事人就適用簡易程序提出異議且理由成立的，或者人民法院認為不宜繼續適用簡易程序的，應當轉入普通程序審理”，而我國《行政訴訟法》正因為沒有簡易程序的規定，因而并無這一程序制度。
由此可見，《通知》在很多方面與我國現行《行政訴訟法》所規定的訴訟程序制度產生了沖突，其根本之處是在我國行政訴訟的法定程序之外增設了簡易程序的規定。目前，對已經實施了20余年之久的《行政訴訟法》進行修改的呼聲日漸高漲，[17]同時，最高人民法院于2009年3月發布的《人民法院第三個五年改革綱要》（2009～2013）也明確提出要“推進《行政訴訟法》的修改進程，促進行政訴訟審判體制的改革和完善”。因此，雖然可以斷定，最高人民法院開展行政訴訟簡易程序的試點，是其為推動《行政訴訟法》的修改、促進行政訴訟審判體制的改革和完善所實施的一個“前奏曲”，但其違法性也是顯而易見的。
不可否認，我國制定于20世紀80年代末的《行政訴訟法》盡管存在許多不符合現代社會法治發展的制度與規則，尤其是規定所有的行政案件均適用普通程序、一律由人民法院組成合議庭進行審理，確實與當今社會快速發展的進程不相符合，也與人民群眾對司法機關快速、及時地解決行政爭議、保障其合法權益的需求不相適應。然而，在現行法律尚未修改的前提下，由最高人民法院頒布一個《通知》，在法律規定之外另搞一套程序，卻明顯是一個違法之舉。任何人民法院包括最高人民法院在遵守法律現有制度和規定的前提下，可以進行某些司法機制的探索和創新，卻不能進行訴訟程序和司法體制的改革，更不能違背《憲法》和《立法法》所確立的訴訟制度和司法制度的法律保留原則，以“突破法律規定”的方式去自行創立或更改現有的訴訟制度與審判體制。任何超越現有法律而進行的所謂“創新”、“改革”，都應當立即停止和糾正。
三、行政訴訟簡易程序的構建應通過修改《行政訴訟法》實現
“作為法律學家主要研究對象之一的審判制度，其首要任務就是糾紛的解決。”[18]訴訟法律規范最基本的任務，就是如何合理、經濟地解決糾紛。因此，在行政訴訟中建立簡易程序制度，確實是一種符合社會發展規律的正當性需求。最高人民法院基于我國行政訴訟制度立法與實踐中的客觀情況，通過行政訴訟簡易程序的試點試圖逐步解決行政審判實踐中效率與公正之間的突出問題，其出發點具有合理性，也與社會的這一正當需求相契合。然而，究竟是通過法律，還是僅僅通過一份司法文件來構建這一制度，卻是我們值得認真對待的問題。筆者認為，從訴訟制度的性質而言，理應通過全國人大或者常委會以法律的形式來構建行政訴訟的簡易程序制度。
首先，民事、刑事、行政訴訟的簡易程序制度都必須是在法律的統一規范下建立的制度。我國《民事訴訟法》、《刑事訴訟法》都有關于簡易程序的規定。《民事訴訟法》第142條規定，基層人民法院和它的派出法庭審理事實清楚、權利義務關系明確、爭議不大的簡單的民事案件，適用簡易程序。同時，《刑事訴訟法》第174條也規定，人民法院對于“依法可能判處三年以下有期徒刑、拘役、管制、單處罰金的公訴案件，事實清楚、證據充分，人民檢察院建議或者同意適用簡易程序的”、“告訴才處理的案件”和“被害人起訴的有證據證明的輕微刑事案件”，可以適用簡易程序，由審判員一人獨任審判。民事訴訟和刑事訴訟中簡易程序的實踐，體現了簡便、高效的特點，極大地提高了司法效率，盡可能多地化解了社會矛盾，在以公正保證效率的同時也以效率促進了正義，實踐證明這是一項行之有效的審判制度。 [19]多年來我國民事訴訟和刑事訴訟簡易程序的司法實踐，為構建行政訴訟簡易程序制度提供了豐富的經驗。同時，在民事訴訟和刑事訴訟簡易程序制度和實踐的基礎上，建立我國行政訴訟的簡易程序，也是我國訴訟法律制度統一性的需要。
其次，以法律的形式規范行政訴訟簡易程序也是其他國家和地區訴訟制度的共識。從一些國家和地區的立法經驗來看，在特定范圍內適用簡易程序審理行政案件同樣必須是以法律的形式建立的制度。如德國在1997年通過修改《行政法院法》引進“法院裁決”之判決方式，以“訴訟事件在事實上或法律上并無特別困難，或事實之內容已臻明確”為適用要件，法院于第一審訴訟程序，得不經言詞辯論，以法院裁決為裁判。同樣，我國臺灣地區也在“行政訴訟法”中規定了簡易程序制度，其中如“關于稅捐課征事件涉訴，所核課之稅額在新臺幣3萬元以下者”、“因不服行政機關所為新臺幣3萬元以下罰鍰處分而涉訟者”、“其他關于公法上財產關系之訴訟，其標的之金額或價額在新臺幣3萬元以下者”、因不服行政機關所為告誡、警告等“輕微處分而涉訟者”以及“以法律規定應用簡易程序者”，可以適用簡易程序。而且明確規定簡易訴訟程序由獨任法官進行審理，“判決書之事實、理由，得不分項記載，并得僅記載其要領”等.[20]這些做法與經驗為我們建立行政訴訟簡易程序提供了借鑒。
根據學者的解釋，“簡易訴訟程序是為加速訴訟事件之進行，減輕法院工作負擔而訂定的簡易起訴、審查、裁判方式，以達到迅速處理輕微事件，爭取時間處理重大事件，使司法功能所要求的‘有效法律保護’，在質量上和時效上得以提高的目標”。[21]行政訴訟中簡易程序的構建，是我國訴訟制度或者司法制度改革的重要組成部分，其理應由全國人大或者常委會依據《憲法》所規定的立法體制和《立法法》所確立的立法權限進行，而不能僅僅由最高人民法院以發布一個《通知》的形式就可以進行。人民法院作為司法機關，應當以執行法律的明文規定為宗旨。而且，從行政訴訟角度而言，人民法院是依法行使對具體行政行為合法性審查的司法監督職能的，如果法院本身不守法，在現行法律規定之外另行規定訴訟制度，那將會危及法治的根基，同時也會使其對行政行為進行司法監督的功能和作用大打折扣。因此，從立法與法院司法的關系而言，只有全國人大或者常委會的立法，才是解決我國行政訴訟制度中簡易程序構建的根本路徑，也是唯一路徑。
筆者認為，實現我國行政訴訟簡易程序法治化的具體途徑，是嚴格遵循我國《憲法》與《立法法》所規定的法律保留原則。具體做法可以是：第一，由全國人大在對我國《行政訴訟法》的修改進程中，增加行政訴訟簡易程序的規定，以符合我國《憲法》第62條關于基本法律的立法權屬于全國人大的規定，同時也使建立行政訴訟簡易程序的需求在法律上得以實現。第二，在我國《行政訴訟法》暫時還沒有得到全面修改的情況下，可以由全國人大常委會根據我國《憲法》第67條的規定，先對我國《行政訴訟法》中關于訴訟程序的部分條文進行修改，將《行政訴訟法》中規定行政訴訟中一律適用普通程序、由審判人員組成合議庭進行審理的制度，修改為在一定范圍內可以適用簡易程序、由審判員進行獨任審判的制度，并明確簡易程序的范圍與具體規則，使普通程序與一定范圍內適用簡易程序的制度同時存在于我國行政訴訟制度中，以應對當前行政審判實踐的客觀需要。同時，最高人民法院應當進一步促進《行政訴訟法》的修改進程，積極推動行政訴訟審判程序與審判體制改革的立法進程，以爭取行政訴訟簡易程序制度盡快實現法律化。
四、結語
最高人民法院以《通知》的形式規定在部分基層人民法院開展行政訴訟簡易程序試點工作，既不符合《憲法》和《立法法》，也不符合《人民法院組織法》，更是與我國《行政訴訟法》的現行規定產生了明顯的沖突。建立行政訴訟簡易程序制度，確實為我國社會發展和行政訴訟實踐所必需，但其構建必須符合我國《憲法》和法律規定的立法體制與立法權限，符合法律保留原則的基本要求。因此，由全國人大或者全國人大常委會通過修改《行政訴訟法》，增加行政訴訟簡易程序的規定，才是構建我國行政訴訟簡易程序制度的唯一法治化途徑。
注釋:
[1]《最高人民法院關于開展行政訴訟簡易程序試點工作的通知》, http://www. court. gov. cn/qwfb/sfwj/tz/201012/t20101213-12089.htm,2010年12月17日訪問。
[2]《溫州鹿城法院試行簡易程序審理行政案件：民告官案當天開庭當天判》，《法制日報》2010年7月12日。
[3]《浙“民告官”案首用簡易程序》，《法制日報》2010年8月4日。
[4]參見楊海坤、章志遠主編：《行政訴訟法專題研究述評》，中國民主法制出版社2006年版，第466頁。
[5]參見馬原主編：《中國行政訴訟法講義》，人民法院出版社1990年版，第32頁。
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