[ 王敬文 ]——(2012-1-17) / 已閱9398次
人民政府不當(dāng)被告
――對山林權(quán)屬糾紛案件處理程序的思考
王敬文
摘要：隨著集體林權(quán)制度改革（以下簡稱林改）的不斷深入，林農(nóng)與森林資源的關(guān)系日益緊密；隨著經(jīng)濟(jì)建設(shè)的進(jìn)一步發(fā)展及自然環(huán)境的變化，森林資源的經(jīng)濟(jì)價值日益提高；林改遺留下來的山林權(quán)屬糾紛有待處理，再加上林改當(dāng)中不可避免地出現(xiàn)一些疏漏和瑕疵，新的山林權(quán)屬糾紛又在產(chǎn)生。所有這些因素，導(dǎo)致著近幾年山林權(quán)屬糾紛不是在減少而是在增加。并且，可以推斷，只要有山林的存在，就會有山林權(quán)屬糾紛。所以，對山林權(quán)屬糾紛的處理應(yīng)當(dāng)加以重視。然而，現(xiàn)行法律規(guī)定的山林權(quán)屬糾紛處理程序，極易導(dǎo)致糾紛處理的循環(huán)，浪費(fèi)了當(dāng)事人的精力和財力，浪費(fèi)了行政資源和司法資源，降低了行政效率。應(yīng)當(dāng)對現(xiàn)行山林權(quán)屬糾紛處理程序作出修改，解決糾紛處理循環(huán)的問題。本文擬對山林權(quán)屬糾紛的處理程序提出一些建議，僅供參考。
一、山林權(quán)屬糾紛處理程序的演變過程及現(xiàn)行山林權(quán)屬糾紛處理程序存在的弊端
（一）1991年7月11日以前的山林權(quán)屬糾紛處理程序
1991年7月11日以前，山林權(quán)屬糾紛的處理主要適用《森林法》和《民事訴訟法》。《森林法》第十七條規(guī)定：“單位之間發(fā)生的林木、林地所有權(quán)和使用權(quán)爭議，由縣級以上人民政府依法處理；個人之間、個人與單位之間發(fā)生的林木所有權(quán)和林地使用權(quán)爭議，由當(dāng)?shù)乜h級或者鄉(xiāng)級人民政府依法處理；當(dāng)事人對人民政府的處理決定不服的可以在接到通知之日起一個月內(nèi)向人民法院起訴”。所以，當(dāng)事人發(fā)生山林權(quán)屬糾紛應(yīng)先向人民政府申請確權(quán)處理，對人民政府的處理決定不服的，可在接到通知之日起一個月內(nèi)，向人民法院提起民事訴訟。原來處理該案的人民政府不是案件的當(dāng)事人。人民法院對所爭議的山林權(quán)歸屬會作出實體判決。所以，山林權(quán)屬糾紛案件不會造成循環(huán)處理。當(dāng)時的處理程序是：政府處理——民事訴訟（一審、二審）。
（二）1991年7月11日至1999年10月1日前山林權(quán)屬糾紛的處理程序
1991年7月11日起試行的《最高人民法院關(guān)于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的意見（試行）》第七條規(guī)定：“公民、法人、或者其它組織對人民政府或者其主管部門有關(guān)土地、礦產(chǎn)、森林等資源的所有權(quán)或者使用權(quán)歸屬的處理決定不服，依法向人民法院起訴的，人民法院應(yīng)作為行政案件受理”。從此，明確人民法院審理山林權(quán)屬糾紛案件作為行政案件來審理，人民政府當(dāng)被告。但行政復(fù)議不是行政訴訟的必經(jīng)程序。當(dāng)時的處理程序是：政府處理——行政訴訟（一審、二審），或政府處理——行政復(fù)議——行政訴訟（一審、二審）。
（三）1999年10月1日起至今的山林權(quán)屬糾紛處理程序
1999年10月1日，《行政復(fù)議法》頒布實施。該法第六條第（四）項規(guī)定：公民、法人或者其他組織對行政機(jī)關(guān)作出的關(guān)于確認(rèn)森林山嶺等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的決定不服的，可以申請行政復(fù)議。依此規(guī)定，行政復(fù)議也不是當(dāng)事人行使救濟(jì)權(quán)的必經(jīng)程序。但第三十條第一款規(guī)定：公民、法人或者其它組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為侵犯其已經(jīng)依法取得的土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的，應(yīng)當(dāng)先申請行政復(fù)議。對行政復(fù)議決定不服的，可以依法向人民法院提起行政訴訟。并且由于對該條款的理解，為政府對山林權(quán)屬糾紛的處理行為，是政府有可能侵犯當(dāng)事人森林資源所有權(quán)或使用權(quán)的行為。2000年3月10日，《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（以下簡稱《解釋》）正或施行的同時，廢止了《最高人民法院關(guān)于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的意見（試行）》（以下簡稱《意見》）。盡管《解釋》沒有明確規(guī)定當(dāng)事人對政府處理的山林權(quán)屬糾紛不服，向人民法院提起訴訟，人民法院作為行政案件受理。但依該《解釋》第一條的規(guī)定，此類案件仍屬行政案件的受案范圍。并且，行政復(fù)議成為行政訴訟的必經(jīng)程序。目前，山林權(quán)屬糾紛案件的處理程序為：政府處理——行政復(fù)議——行政訴訟（一審，二審）。
無論行政復(fù)議是否成為行政訴訟的必經(jīng)程序，都有可能導(dǎo)致山林權(quán)屬糾紛案件處理的循環(huán)。
依現(xiàn)行法律規(guī)定，政府對山林權(quán)屬糾紛案的確權(quán)處理，是行政裁決行為，屬于具體行政行為的一種。當(dāng)事人對人民政府作出的山林權(quán)屬糾紛行政處理決定不服的，應(yīng)當(dāng)先向上一級人民政府申請行政復(fù)議。其復(fù)議決定有三種結(jié)果：一是維持人民政府的行政處理決定；二是撤銷人民政府的行政處理決定，并要求人民政府在一定期限內(nèi)重新作出處理決定；三是直接變更人民政府的行政處理決定，即復(fù)議機(jī)關(guān)可以對下一級人民政府的行政裁決在實體上直接作出處理，但復(fù)議決定不是終局的，當(dāng)事人不服復(fù)議機(jī)關(guān)的復(fù)議決定仍可提起行政訴訟。
人民法院審理山林權(quán)屬糾紛案件，適用《行政訴訟法》的有關(guān)規(guī)定，只對政府的行政裁決行為作合法性審查，不對案件作實體上的判決。根據(jù)《行政訴訟法》第五十四條規(guī)定，人民法院對山林權(quán)屬糾紛行政案件的判決結(jié)果無外乎二種：⑴維持人民政府的行政處理決定；⑵撤銷人民政府的行政處理決定，并要求人民政府重新處理。人民法院對山林權(quán)屬糾紛行政裁決案件的合法性審查，主要包括以下幾個方面：⑴確權(quán)的行政主體是否適格；⑵行政主體在確權(quán)過程中程序是否合法；⑶案件事實是否清楚、證據(jù)是否確鑿；⑷適用法律、法規(guī)是否正確。只要上述四項中有一項不符合法律規(guī)定，政府的行政處理決定就會被人民法院撤銷，并要求政府重新作出處理。如果當(dāng)事人對人民政府重新作出的行政處理決定不服，仍然可以繼續(xù)提起行政復(fù)議，進(jìn)而行政訴訟，一審二審，山林權(quán)屬糾紛案件的處理開始循環(huán)。如果人民法院的生效判決又撤銷了政府新的處理決定并要求人民政府繼續(xù)重新作出處理，則第二次循環(huán)又開始。在實踐中，由于山林權(quán)屬糾紛的成因錯綜復(fù)雜、涉及的歷史時間長，政府在調(diào)處過程中所調(diào)查到的有關(guān)其歷史與現(xiàn)狀的材料又真假摻雜，政府越來越難以收集到能證明事實的充分的證據(jù)材料，其所作出的處理難免存在一些缺陷，從而出現(xiàn)人民法院撤銷政府的行政處理決定，并要求政府重新處理——即案件循環(huán)處理的情況是比較多的。
實踐證明，山林權(quán)屬糾紛案件的循環(huán)處理，帶來了如下弊端：
一是林業(yè)生產(chǎn)效益長期不能得到發(fā)揮。《森林法》第十七條第四款規(guī)定：“在林木、林地權(quán)屬爭議解決以前，任何一方不得砍伐有爭議的林木”。《林木林地權(quán)屬爭議處理辦法》（林業(yè)部第10號令）第五條第二款規(guī)定：“在林權(quán)爭議解決以前，任何單位和個人不得采伐有爭議的林木，不得在爭議的林地上從事基本建設(shè)或者其他生產(chǎn)活動”。《湖南省林木、林地權(quán)屬爭議處理辦法》（湖南省政府令第152號）第十三條規(guī)定：“凡林木、林地權(quán)屬有爭議的地方，在爭議解決之前，任何一方不得進(jìn)入爭議地區(qū)砍伐林木和從事生產(chǎn)、基建活動”。如果案件的處理步入了循環(huán)的軌道，糾紛長期不能得到解決，爭議山場的權(quán)屬長期處于一種不確定狀態(tài)，當(dāng)事人均長期不能在爭議山場從事造林、采伐、撫育等生產(chǎn)經(jīng)營活動，林業(yè)生產(chǎn)效益長期不能發(fā)揮。
二是政府當(dāng)傀儡。人民法院在對政府山林權(quán)屬糾紛行政裁決案的合法性審查中，會對案件的事實部分予以認(rèn)定，但不會對實體上作出判決。《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》第七十條規(guī)定：“生效的人民法院裁判文書或者仲裁機(jī)構(gòu)裁決文書確認(rèn)的事實可以作為定案的依據(jù)。但是如果發(fā)現(xiàn)裁判文書或者裁決文書認(rèn)定的事實有重大問題的，應(yīng)當(dāng)中止訴訟，通過法定程序予以糾正后恢復(fù)訴訟”。當(dāng)人民法院的生效行政判決書中認(rèn)為人民政府對案件事實認(rèn)定錯誤，而對案件事實予了以重新認(rèn)定，并要求人民政府重新處理時，人民政府只能以人民法院生效的判決書中所認(rèn)定的事實作為定案依據(jù)來處理。在山林權(quán)屬糾紛行政裁決中，有什么樣的事實，就會有什么樣的處理結(jié)果。人民法院在對案件事實進(jìn)行認(rèn)定的同時，也就對案件在實體上的處理定了一個基調(diào)，哪怕政府重新調(diào)查取證，重新認(rèn)定事實，確信政府所認(rèn)定的事實是客觀真實的，但只要人民政府重新認(rèn)定的事實與人民法院生效裁判文書中認(rèn)定的事實不一致，如政府不愿看到案件的繼續(xù)循環(huán)，政府也就只能按人民法院生效判決書中所認(rèn)定的事實及所定的基調(diào)來對案件進(jìn)行處理，人民政府成了確權(quán)的傀儡。如果人民政府依自己重新認(rèn)定的事實來對案件進(jìn)行處理，案件到了人民法院之后，又及可能會被人民法院撤銷，案件的處理還會繼續(xù)循環(huán)下去。
三是浪費(fèi)了當(dāng)事人的財力和精力，也浪費(fèi)了行政資源和司法資源。如案件進(jìn)入了循環(huán)的軌道，當(dāng)事人重復(fù)往返于人民政府、人民法院之間；人民政府一方面對案件重復(fù)裁決，另一方面又重復(fù)著被申請人、被告的角色；人民法院也對案件重復(fù)著審理。如此一來，當(dāng)事人的財力精力浪費(fèi)了，人民政府的行政資源浪費(fèi)了，人民法院的司法資源亦浪費(fèi)了。
四是不利于社會的穩(wěn)定。由于案件的循環(huán)處理，糾紛長期不能得到解決，當(dāng)事人怨聲載道，集體上訪者有之、群體斗毆者有之，嚴(yán)重影響社會的和諧穩(wěn)定。
二、簡化山林權(quán)屬糾紛處理程序、破解山林權(quán)屬糾紛循環(huán)處理的有效方法
山林權(quán)屬糾紛本來是平等主體之間的民事產(chǎn)權(quán)糾紛的一種。政府在山林權(quán)屬糾紛處理過程中，擔(dān)任的是居間裁決者的角色，處理的是民事糾紛。但現(xiàn)行法律對政府處理山林權(quán)屬糾紛的性質(zhì)定性為具體行政行為中的行政裁決行為，當(dāng)事人對政府的處理不服時，他們告的是政府，這樣一來，就由民事案件轉(zhuǎn)為了行政案件，當(dāng)事人的救濟(jì)途徑也就自然而然是行政復(fù)議和行政訴訟了。將政府處理山林權(quán)屬糾紛的行為定性為行政裁決行為，這就是導(dǎo)致山林權(quán)屬糾紛的處理程序復(fù)雜，并且及有可能導(dǎo)致循環(huán)處理的根由。
本人認(rèn)為，政府處理山林權(quán)屬糾紛的行為性質(zhì)更接近于行政仲裁，當(dāng)事人對政府的處理不服走民事訴訟的救濟(jì)途經(jīng)更符合山林權(quán)屬糾紛的本質(zhì)。其一、山林權(quán)屬糾紛本來就是民事產(chǎn)權(quán)糾紛，只因其糾紛的解決與政府行政管理關(guān)系重大，《森林法》才規(guī)定將山林權(quán)屬糾紛由政府先行處理。其二、《行政訴訟法》并沒有明確規(guī)定將山林權(quán)屬糾紛作為行政案件受理。原來的《最高人民法院關(guān)于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的意見（試行）》已于2000年3月10日廢止，取而代之的《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》亦沒有規(guī)定山林權(quán)屬糾紛屬于行政訴訟的受案范圍。其三，《行政復(fù)議法》第三十條第一款規(guī)定：“公民、法人或者其它組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為侵犯其已經(jīng)依法取得的土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的，應(yīng)當(dāng)先申請行政復(fù)議。對行政復(fù)議決定不服的，可以依法向人民法院提起行政訴訟。”的正確理解，應(yīng)是行政管理相對人認(rèn)為行政機(jī)關(guān)實施了森林等自然資源所有權(quán)和使用權(quán)的侵權(quán)行為的，其救濟(jì)途經(jīng)則實行復(fù)議前置。如將當(dāng)事人不服政府對山林權(quán)屬糾紛的居間截斷，也認(rèn)為是政府的侵權(quán)行為，這實在是有點(diǎn)牽強(qiáng)附會。如照此邏輯推理，則如當(dāng)事人不服人民法院的民事判決，也可以認(rèn)為是人民法院的侵權(quán)行為了。其四，《行政復(fù)議法》第六條第（四）項規(guī)定的內(nèi)容：即公民、法人或者其他組織對行政機(jī)關(guān)作出的關(guān)于確認(rèn)森林山嶺等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的決定不服的，可以申請行政復(fù)議。與《行政復(fù)議法》第八條第二款的規(guī)定“不服行政機(jī)關(guān)對民事糾紛作出的調(diào)解或者其他處理，依法申請仲裁或者向人民法院提起訴訟”之間有矛盾。其五，政府處理山林權(quán)屬糾紛的行為與行政仲裁與行政仲裁之間有許多共同之處：（1）都是依當(dāng)事人的申請才能啟動程序的行為。（2）都是行政機(jī)關(guān)以第三者的身份作出的居間裁斷。（3）處理對象都是平等主體之間的民事爭議。（4）都是行政機(jī)關(guān)運(yùn)用行政權(quán)力的過程。（5）都是一種準(zhǔn)司法行為。從《森林法》第十七條的規(guī)定以及1991年7月11日以前的司法實踐來看，《森林法》第十七條規(guī)定的立法本意，是將政府對山林權(quán)屬糾紛的處理當(dāng)作行政仲裁來看待的。
山林權(quán)屬爭議與勞動爭議、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)爭議有許多相似之處。行政機(jī)關(guān)對勞動爭議和農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)爭議的處理被定性為行政仲裁，當(dāng)事人對仲裁不服的救濟(jì)途經(jīng)是民事訴訟，仲裁機(jī)構(gòu)不當(dāng)被告，人民法院對這些案件會作出實體上的判決，案件的處理不會步入循環(huán)的軌道。如將人民政府對山林權(quán)屬糾紛的處理行為亦定性為行政仲裁行為，則當(dāng)事人對人民政府的處理不服所走的救濟(jì)途經(jīng)，與勞動爭議和農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)爭議一樣，是民事訴訟，人民政府不當(dāng)被告，案件的處理也不會步入循環(huán)的軌道。
將政府對山林權(quán)屬糾紛的處理定性為行政仲裁行為，改變當(dāng)事人的救濟(jì)途經(jīng)，只要參照《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛調(diào)解仲裁法》，制定《山林權(quán)屬糾紛調(diào)解仲裁法》，該法制定后，現(xiàn)行山林權(quán)屬糾紛處理程序上的法律規(guī)定與《山林權(quán)屬糾紛調(diào)解仲裁法》的規(guī)定相沖突的地方，適用《立法法》上的規(guī)定，法律程序上的障礙即可消除。
2011年12月19日
注：本文作者系資興市政府山林權(quán)屬糾紛調(diào)處辦公室副主任。聯(lián)系地址：湖南省資興市林業(yè)局院內(nèi)。郵編：423400。
