[ 趙德平 ]——(2003-9-11) / 已閱13132次
執行工作改革芻議
珙縣司法局 趙德平 余元兵
目前,執行工作改革之風正此起彼伏,各種改革思潮競相綻放，倡導改革執行方式的有之，倡導改革執行費用的有之，倡導改革執行機構的也有之.......可謂“仁者見仁，智者見智”。但筆者認為，這諸多的改革均系建立在現行執行工作體制不變的前提下的改革，并不是質上的、根本意義上的改革，執行工作的某些弊端（如邏輯錯誤、理論上的缺陷等）依然存在，要徹底改變目前執行工作的困難與困惑，筆者認為，應該對現行執行工作體制進行結構性的重大改革，將所有生效刑事、民事、行政案件的判決和裁定的強制執行權整體劃歸司法行政部門，以建立效率較高、邏輯清晰，理論完善的、有中國特色的執行工作體制，切實發揮執行工作的強制和保障作用，這對我國當前正進行的司法體制改革將會具有深遠影響和重大現實意義。
一、現行執行工作體制的弊端以及理論缺陷
（一）現行執行工作體制已不適應時代的發展和要求。
我國的執行工作分為刑事判決、裁定的執行，民事判決、裁定的執行和行政判決、裁定的執行，刑事判決、裁定的執行幾經變革已大部份移交司法行政機關管理和指導，司法行政機關已在這項工作上做出了巨大的成績。而民事案件的判決和裁定從建國以來則一直由人民法院自己執行，在八十年代出現的行政判決、裁定亦由人民法院自行執行，這種執行模式的設立是源于建國初期套用前蘇聯模式，按照解放區人民司法機關的傳統做法建立起來的，在1954年時人民法院的執行工作機構曾一渡被撤銷，因從50年代后期開始，我國的絕大部分民事案件以調解結案，至改革開放以來，我國經濟高速發展，民事案件大量增加，民事判決裁定的強制執行比例也隨之大幅增加，法院的執行人員有限及其它因素的影響，執行工作的難度也越來越大，而行政案件由于人情多，涉及關系繁雜，執行率也相對不高，民事行政判決、裁定的“執行難”已突出在擺在面前，正由于部分判決、裁定得不到切實執行已極大影響了司法機關的形象和法律的權威。法律和司法的權威受到了極大的挑戰，單憑法院系統現有的執行力量根本不能扭轉執行工作的現狀，因此，必須對現行執行體制進行重大改革，以建立人員充足、工作高效的執行工作體制，在最大程度上解決“執行難”問題。
（二）現行執行體制是“執行難”的原因之一。
長期以來，大量民事、行政判決得不到很好執行，嚴重地削弱了法律和法院的權威，同時也引起當事人對判決、裁定書的可信度以及對訴訟的質疑，造成這種現象的原因除了強制執行的法律不健全、債務人法律意識淡溥、經濟不景氣等原因外，現行民事行政判決、裁定的執行體制也是造成“執行難”的原因之一，具體表現在：１、法院存在重審理輕執行現象。由于早期我國的民事糾紛（行政案件幾乎為零）大多以調解結案，法院工作任務不重，而判決、裁定的自動履行率也較高，但隨著社會的發展，民事、行政案件大量增加，法院審理工作越來越重而無瑕顧及判決、裁定的執行，很多案件判決、裁定下來后當事人得到的只是一紙空文，這在很大程度上打消了當事人尋求公力救濟解決糾紛的積極性，同時對法律的權威也產生了懷疑；２、從 法院內部機構上講，從事審判業務的股室和人員明顯較多，而執行人員的數量卻明顯不足，整體素質也不高，無論從力量上還是從素質上已不能適應工作的需要。而從經濟效益角度上講，執行機構往往擇重標的額大，易于執行的案件加以執行，對被執行人和被執行標的地處偏遠、標的金額不大的卻不愿執行。這種的存在也增加了當事人對司法權威的質疑。
（三）現行執行體制不利于權力的監督和制約，也不利于平衡各政法機關的職權。
法國啟蒙思想家孟德斯鳩早在十八世紀就指出：“一切權力必然導致腐敗，絕對的權力必然導致絕對的腐敗”。現行體制中，各種案件的審判權和大部分案件的執行權均集中在法院，而法院的執行工作和執行權不受監督或很少受到監督，這無疑會讓部分執行人員和領導產生腐敗思想，從而影響司法公正。也許有人會認為孟德斯鳩的理論思想是資產階級思想，我國是社會主義國家，不應采用資產階級的思想。但是，無論是孟德斯鳩的“三權分立”思想還是中國思想家孫中山先生的“五權學說”思想，其目的均是為了加強權力的監督和制約，保障社會的發展和司法的公正，在中國現行政法體制中，公安機關擁有維護國內公共安全和保障社會治安的行政職能，也有刑事案件偵查和執行部分刑事判決、裁定的司法職能，檢察機關擁有監督公職人員的職務犯罪，審查批捕，提起公訴等刑事司法職能；法院擁有全部案件的審判和所有民、行案件、部分刑事案件的執行等職能；而作為保障司法機關正常行使職能的司法行政機關僅有部分刑事案件的執行權、勞動教養工作的管理權、普法依法治理工作的管理指導等職能，存在職能散、軟、弱的現象，根本沒有能很好地保障司法機關正常行使職能，沒有擁有管理司法行政事項的職能，造成“司法不司法 ，行政不行政”的困難狀況，如不及時調整上述四個政法機關之間的職能，強化司法行政職能，則會在一定程度上妨礙司法公正的進程，助長司法腐敗。
（四）現行體制混淆了行政機關與司法審判機關的職能。
《中華人民共和國憲法》第一百二十三條規定：“中華人民共和國人民法院是國家的審判機關”，第一百二十五條規定：“人民法院依照法律獨立行使審判權.......”。《憲法》的這兩條規定明確指出了我國人民法院是“國家審判機關”，行使的是審判職能，而法院行使審判職能是適用法律審查公民、法人或其它組織的行為和事件的合法性的過程，其作出的判決和裁定是適用國家權力機關制定的法律的結果，具有法律屬性。而憲法第八十五條和第一百零五條明確規定國務院（含各部委）和地方各級人民政府（含各組成部門）是國家行政機關，是國家權力機關的執行機關，法院判決、裁定具有法律屬性，判決、裁定的執行具有執行法律的特征，因此，理應由國家行政機關執行人民法院適用法律作出的具有法律屬性的判決和裁定，由法院自己執行則是混淆了國家審判機關與國家行政機關的職能。
我國行政訴訟法規定，公民、法人或其它組織對具體行政行為在法定期限內不履行，又不申請復議和提起訴訟的，行政機關可申請人民法院強制執行，這種規定顯然就是讓專司適用國家法律法規審判糾紛的人民法院成了執行行政機關的具體行政行為的執行機關，違背了職級原則和混淆了司法機關與行政機關的職權。
（五）現行執行體制不利于仲裁制度、人民調解制度和公證制度的落實，實施和完善。
我國的《仲裁法》及相關法律法規定一方當事人如不履行仲裁裁決的，對方當事人只能按照《民事訴訟法》的規定向法院申請強制執行，而仲裁機構受理、仲裁糾紛與法院受理、審判糾紛具有事實上的 競爭關系，基于經濟利益的考慮，法院很可能對申請的仲裁裁決不予執行或持消極態度，從而削弱仲裁機構的競爭力、降低仲裁裁決的公信力。由公證機關賦予強制執行效力的公證書也面臨同樣的尷尬，按現行法律法規，公證機關可依法賦予部份公證書具有強制執行效力，法院基于同樣的原因也會對公證書不執行或抱以消極態度或不執行。部份生效人民調解協議書的執行也會面臨同樣的問題。故這狀況極不利于我國多種糾紛的解決機制的共同存在和發展，也難以保證國家法律的正確實施。
二、執行工作劃歸司法行政部門的理論依據和現實基礎。
（一）執行工作的行政屬性辯析
執行工作劃歸司法行政部門的理由是：執行工作是執行適用法律結果的具有法律屬性的判決、裁定書的工作，具有典型的行政屬性，應屬具體行政行為。從理論上講，行政是指執行國家意志、維護公共安全等管理和執行國家事務、行使國家行政職能的權力，具有強制性、執行性和確定性等特點，而法院的判決、裁定是法院代表國家適用國家法律的結果，具有確定性和可執行性，其執行應該歸屬國家行政機關。在實踐中，世界上大部分國家判決和裁定的執行權也歸屬于司法行政部門，如法國、日本、英國、意大利等等，意大利憲法第110 條對司法部是這樣表述的：對司法部或說是司法部長則授予了“與司法有關的事務的組織和執行”的職能，也就是說不是與司法審判職能的行使直接相聯系的組織性、執行性的職能。因此，執行工作劃歸司法行政部門既是完善理論和工作實際的需要，又符合國際通行做法和潮流。
（二）執行工作改革的指導方針和政策依據
黨的十六大明確指出，“社會主義司法制度必須保障在全社會實現公平和正義.......完善司法機關的機構設置，職權劃分和管理制度，進一步健全權責明確、相互配合、相互制約、高效運行的司法體制”，“改革司法機關的工作機制和人財物管理體制，逐步實現司法審判和檢察同司法行政事務相分離”。改革完善執行工作體制，將判決、裁定的執行權移交司法行政機關正是為了貫徹落實十六大精神，完善調整各政法機關的職能、建立、健全相互配合相互制約的司法體制的必然要求。我國憲法一百零五條，第一百二十三條、第一百二十六條均規定人民法院是國家審判機關，是獨立行使審判權的機關，而不是執行機關，因此，當務之急是要以十六大精神為指針，切實改革執行工作體制，讓司法行政機關成為名符其實的司法執行機關。
（三）執行工作改革的現實基礎
執行工作整體劃歸司法行政機關與人民法院自己執行自己的判決、裁定相比較起來，前者更具有現實性和可操作性。首先，司法行政機構和人員力量上較法院執行工作機構占有優勢，在司法部的推動以及地方各級司法行政機關的努力下，目前全國已有90%以上的鄉鎮(街道)建立起了司法所,工作人員已達10余萬人，而在法院系統推行的幾次機構改革中，鄉鎮人民法庭已幾乎撤盡，較偏遠的山區縣也不過只保留了兩三個法庭，而且人民法庭多為二人庭或三人庭，有的甚至為一人庭，人民法庭在審理任務較重的情況下是不可能執行自己的判決和裁定的。而縣級人民法院的執行機構（執行局）執行人員也頂多不過十余人，負責執行一個縣的全部案件顯得力不從心。執行工作劃歸司法行政機關后，完善的機構和眾多的人員可以更好地完成執行任務。其次，執行工作劃歸司法行政機關對開展執行工作更為有利。由于鄉鎮（街道）司法所承擔著廣大農村人民調解工作的管理和指導以及普法工作，對廣大農村社情民意比較熟悉，因此，司法所承擔農村案件的執行工作比較有利，市、縣級司法行政機關承擔著所轄行政區內的普法依法治理工作，對轄區內的企、事業等單位、組織的狀況也比較熟悉和了解，因此，對開 展執行工作也比較有利。再次，由司法行政機關承擔執行工作可更好利用政法資源，整體改觀執行工作的效果，由于司法行政隊伍較法院隊伍龐大，且司法行政機關目前任務相對不重，部分工作人員處于閑置狀態，執行工作移交司法行政機關后，約可以充分利用政法資源，較法院另行增加執行人員更節工作成本，從而對減輕財政負擔有利。
三、改革后的執行工作體制模式構想
（一）機構設置構想。
可在司法部設立執行總局，其類別與監獄管理局、勞動教養管理局相同。負責全國執行工作的管理、指導以及全國性重大案件的執行，各省、自治區、直轄市司法廳下設立執行局，負責全省執行工作的管理指導、督促和檢查以及對轄區內重大案件的執行，市、地級司法局下設執行分局，負責本區劃內執行工作，指導、管理下級執行工作，區、縣司法局下設執行大隊，負責轄區內的執行工作，鄉鎮（街道）司法所設執行支隊，負責轄區內的案件執行，配合上級執行機構執行被執行人（單位、組織）在本轄區內案件的執行。
（二）執行措施的完善。1、制定《強制執行法》，定格歸屬于行政法，明確執行措施和手段、執行程序、對執行工作的監督，以及執行人員的法律責任，對執行措施不服的救濟方法等內容，為執行工作提供法律保障。2、建立被執行人財產舉報獎勵制度，凡舉報被執行人隱藏、轉移財產以逃避執行的，對舉報人根據舉報的實際價值予以適當獎勵，以利更好開展執行工作，提高案件執行率。
（三）完善、加強審判程序與執行程序的銜接。每一件案件在作出判決或裁定之后（不服上訴的案件除外），人民法院將判決書、裁定書副本送一份交司法行政機關。一方當事人拒不履行生效判決、裁定書的，另一方當事人可執行判決書、裁定書及本人有效生份證明向作出該判決、裁定的法院所在地司法行政機關申請強制執行。在改革過渡時期可先試行由無履行義務當事人一方向法院申請強制執行，法院經審查可進入執行程序后，簽發執行令交付司法行政機關執行機構執行，司法行政機關在執行完畢或執行終結后將執行終結情況送交人民法院。在執行條件成熟后，由當事人直接申請司法行政機關強制執行。
