[ 艾佳慧 ]——(2012-2-16) / 已閱17843次
艾佳慧. 南京大學(xué)法學(xué)院 副教授
關(guān)鍵詞: “大調(diào)解”/中立第三方/糾紛解決機制
內(nèi)容提要: 作為當(dāng)代中國調(diào)解新模式的“大調(diào)解”，包括黨政驅(qū)動、司法能動、多方聯(lián)動、法院主導(dǎo)和關(guān)系協(xié)調(diào)五大要素，其功能既在于預(yù)防和解決糾紛，更在于促進社會和諧、保障社會穩(wěn)定。然而，基于糾紛解決理論的內(nèi)在邏輯，由政府主導(dǎo)的、缺少中立第三方的“第二方糾紛解決機制”解決不了雙方力量懸殊的官民糾紛。因此，只有從根本上解決缺失中立第三方的問題，并切斷官民糾紛之源，“大調(diào)解”才能真正減輕法院的審判壓力，達(dá)成制度倡導(dǎo)者所希望的“案結(jié)事了”、“三效合一”的實踐效果。
一、引言
調(diào)解和判決作為法院解決糾紛的兩種方式，其重點都是單一解紛主體在糾紛發(fā)生之后的協(xié)調(diào)、處理和判斷。與這兩種解紛方式相比，“大調(diào)解”卻不同。“大調(diào)解”是指在各級黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)下將人民調(diào)解、行政調(diào)解和司法調(diào)解有機結(jié)合起來的糾紛排查調(diào)處方式，目的在于把各類矛盾糾紛解決在當(dāng)?shù)�、解決在基層、解決在萌芽狀態(tài)。[1]“大調(diào)解”的特點不僅表現(xiàn)為解紛主體的多元化和聯(lián)動化，而且體現(xiàn)在糾紛的事前預(yù)防與事后解決并重上。
“大調(diào)解”何以產(chǎn)生？原因在于糾紛類型的變化。與以往相對單純的、主要是平等主體之間的利益糾紛相比，“新形勢下的社會糾紛主要是征地補償、拆遷安置、企業(yè)改制、滯后企業(yè)的整治、取締等社會活動和政府行為帶來的糾紛，其具有復(fù)雜性、群體性、綜合性和敏感性等特點，加之群眾民主、法律意識的增強，極易引發(fā)群眾上訪事件，甚至帶來社會動蕩”。[2]因此，作為一種維持社會穩(wěn)定的解紛創(chuàng)新模式，江蘇省南通市首次嘗試“大調(diào)解”。在得到各界肯定和宣傳后，中共江蘇省委辦公廳、江蘇省人民政府辦公廳于2004年6月轉(zhuǎn)發(fā)《省政法委關(guān)于進一步加強社會矛盾糾紛調(diào)解工作的意見》，在全省建立“大調(diào)解機制”。江蘇省的經(jīng)驗很快得到推廣。隨著中共中央相關(guān)文件的下發(fā)和推廣，“大調(diào)解”作為一場運動在全國范圍內(nèi)相繼展開。
作為當(dāng)前“維穩(wěn)”治理模式的一種司法呼應(yīng)，“大調(diào)解”的出現(xiàn)是必然的。這不僅緣于中國司法的政治依附性，也緣于糾紛解決的現(xiàn)實必要性。在一些研究者看來，雖然有適用邊界的限制和不足，“大調(diào)解”實踐仍然是中國司法在新形勢與新背景下探尋當(dāng)代糾紛解決模式的一種努力，它對轉(zhuǎn)型時期的中國社會具有重要、現(xiàn)實的社會意義和政治意義。[3]在官方看來，這種“三位一體”的新調(diào)解機制不僅有助于減輕法院審判的壓力，還能在一定程度上實現(xiàn)社會效果、法律效果和政治效果的統(tǒng)一。[4]
強世功教授曾經(jīng)指出，不管是社會功能分析、文化解釋，還是權(quán)力技術(shù)分析和關(guān)系/事件考察，中國的調(diào)解研究必須面對調(diào)解制度和實踐在近代以來面臨現(xiàn)代性挑戰(zhàn)而展現(xiàn)的獨特形態(tài)，進而理解現(xiàn)代性在中國展開過程中所面臨的種種特殊問題。[5]如果說陜甘寧邊區(qū)的“馬錫五審判方式”展現(xiàn)了中國式調(diào)解的一種獨特形態(tài)，那么市場經(jīng)濟背景下產(chǎn)生的“大調(diào)解”就是調(diào)解在新時期和新形勢下出現(xiàn)的又一種讓人無法回避和忽視的嶄新模式。其真實功效究竟如何？該怎樣認(rèn)識當(dāng)代中國的這種調(diào)解新模式？筆者將圍繞此類問題作番探究。
當(dāng)前，在“維穩(wěn)”邏輯下進行的“大調(diào)解”在本質(zhì)上不屬于通常意義上的調(diào)解。我們通常所說的調(diào)解是指中立第三人以當(dāng)事人的需求和利益為基礎(chǔ)，在雙方或多方當(dāng)事人之間促進溝通交流以達(dá)成和解的過程。[6]調(diào)解的特點是事后性、當(dāng)事人的自愿性、調(diào)解人的中立性以及程序的導(dǎo)向性，而“大調(diào)解”的特點是關(guān)系協(xié)調(diào)性、事前預(yù)防和事后解紛的雙重性以及調(diào)解人的當(dāng)事人化。在調(diào)解主體（如政府、人民調(diào)解委員會）同時又是被調(diào)解的一方主體時，“大調(diào)解”只是當(dāng)?shù)攸h政機關(guān)借用司法權(quán)威——或者只是希望在事前獲得司法建議——力圖單方面解決社會糾紛、實施社會控制的行政手段。因此，從根本上切斷官民糾紛之源，“大調(diào)解”才能真正減輕法院的審判壓力，達(dá)成制度倡導(dǎo)者所希望的“案結(jié)事了”、“三效合一”[7]的實踐效果。
二、一次偶遇的“大調(diào)解”協(xié)調(diào)會
2007年11月，受B市D區(qū)人民法院的邀請，筆者曾經(jīng)在位于該市北部深山區(qū)的T法庭參加過一次關(guān)于調(diào)解機制的研討會。[8]2010年4月，為了深入了解新時期司法調(diào)解在農(nóng)村地區(qū)的具體運作狀態(tài)，筆者再次來到T法庭進行調(diào)研。很不巧，由于L鄉(xiāng)司法助理員出差在外，[9]之前預(yù)定的下鄉(xiāng)調(diào)解不能成行。幸運的是，在T法庭H庭長的安排下，筆者有幸在大山深處的L鄉(xiāng)政府以旁聽者的身份親歷了一次“大調(diào)解”過程。
這次“大調(diào)解”協(xié)調(diào)會的主角，包括L鄉(xiāng)S村的村主任、村支書和村會計。參加者有T法庭的H庭長和該庭另外兩位法官、鄉(xiāng)綜合治理辦公室主任、鄉(xiāng)村鎮(zhèn)建設(shè)辦公室主任以及S村聘請的律師。首先簡單介紹引發(fā)此次“大調(diào)解”會議的緣由。根據(jù)“B市‘十一五’時期新農(nóng)村建設(shè)發(fā)展規(guī)劃”，市政府專項撥款建設(shè)村民住宅。在此背景下，2008年5月，建筑承包商Y（B市C縣人，對一直生活在本鄉(xiāng)本土的S村村民而言，他只是一個陌生的外鄉(xiāng)人）與S村30戶村民簽訂了建房協(xié)議，合同約定2008年9月底完工。但是，由于S村村民委員會（以下簡稱村委會）拒不給付前期的20萬元基礎(chǔ)處理工程款，Y和眾村民在奧運期間頻繁上訪。為了“維穩(wěn)”，在相關(guān)政府機構(gòu)的協(xié)調(diào)下，S村村委會給付了20萬元前期基礎(chǔ)處理工程款。2009年4月，Y到D區(qū)人民法院起訴S村村委會拖欠工程款，訴稱2008年5月，S村村委會與其口頭達(dá)成協(xié)議，同意Y接手該村新農(nóng)村建設(shè)項目中的村民住宅工程，讓其與村民自行簽訂合同并由村民用國家補貼的建房款自行支付，但建房場地填方、平整工程和農(nóng)戶的基礎(chǔ)處理費用由村委會承擔(dān)，并承諾除村民自己負(fù)擔(dān)的費用外，其余的工程款由村委會按照國家預(yù)算規(guī)定給付。但是，至起訴之日止，S村村委會除了給付20萬元前期基礎(chǔ)處理工程款之外，其余工程款均未結(jié)算，因此請求法院委托相關(guān)機構(gòu)評估工程量并判S村村委會依評估量給付工程欠款。一審法院以證據(jù)不足駁回了Y的訴訟請求。Y不服提起上訴，二審法院同樣以證據(jù)不足為由維持了原判，終審判決書已于2010年3月12日正式下達(dá)。
在理論上，既然已經(jīng)二審結(jié)案，根據(jù)二審終審原則，建筑商Y就應(yīng)該服判并繼續(xù)履行建房合同�，F(xiàn)實卻沒有這么簡單。建筑商Y由于不服判決，正以消極怠工的方式拒不建設(shè)余下的收尾工程；村民則認(rèn)為是村委會把Y攆走了，所以要村委會負(fù)責(zé)；而村委會認(rèn)為自己是勝訴一方，一分錢也不想出。但是，“維穩(wěn)”的政治要求卻使L鄉(xiāng)政府不得不出面組織各方力量以尋求問題的解決方案。
參加完這次“大調(diào)解”協(xié)調(diào)會，筆者發(fā)現(xiàn)其有如下4個特點：
1.村干部不僅是該村人民調(diào)解委員會的主要成員，又是一起合同糾紛的被告和被上訴人，同時還是此次會議的協(xié)調(diào)和說服對象�；蛘哒f，在因村委會拖欠工程款而引發(fā)的“大調(diào)解”案件中，村干部既是調(diào)解的主體，又是調(diào)解的對象。
2.在理論上，調(diào)解一起糾紛需要糾紛雙方當(dāng)事人和調(diào)解人共同出席。但是，此次會議只有作為一方當(dāng)事人的村委會干部出席，既缺少表面上的對方當(dāng)事人——承包商Y——的參與，也缺少潛藏的另一方當(dāng)事人——27戶S村村民——的參與，因此，這只是一次經(jīng)由L鄉(xiāng)政府召集的、單方的事后糾紛解決會和事前協(xié)調(diào)會。
3.在因建設(shè)S村村民住宅引發(fā)的糾紛及解決糾紛的過程中，此次會議既有事后解決糾紛又有事前預(yù)防糾紛的功能，或者說它既承前又啟后。在前者，雖然歷經(jīng)了奧運會期間的第一次“大調(diào)解”、[10]訴前調(diào)解、一審和二審，S村村民住宅建設(shè)糾紛仍然沒有完結(jié)，因此，此次協(xié)調(diào)會希望能夠通過法庭和鄉(xiāng)政府施加的壓力迫使S村村委會讓步，從而徹底解決糾紛。在后者，由于雨季到來可能導(dǎo)致村民居住的老屋大量坍塌，不僅可能引發(fā)嚴(yán)重的安全問題，村民還可能因此起訴村委會甚至集體上訪，因此，此輪協(xié)調(diào)會的目的也在于群策群力解決村民入住新居的問題，從而預(yù)防可能的訴訟和上訪。
4.雖然參加協(xié)調(diào)會的主體相對多元，但核心主體只有三方：村委會、鄉(xiāng)政府和法院。其中，S村村委會以村主任為代表，鄉(xiāng)人民代表大會主席代表鄉(xiāng)政府，而法庭庭長代表法院。各方在此次協(xié)調(diào)會上的表現(xiàn)和態(tài)度如下：
首先看村主任。雖然這場曠日持久的糾紛源自S村村委會不能及時、全額給付建筑商工程款，但在這場協(xié)調(diào)會上，村主任的態(tài)度一如既往地非常強硬。他不僅不承認(rèn)這場糾紛和村委會有關(guān)系，也不愿為此拿出一分錢（不管是承擔(dān)評估和公證的費用，還是為剩余工程買單）。從頭到尾，村主任一直在強調(diào)“這是村民和Y之間的法律關(guān)系，和村里沒有什么關(guān)系”，因此，“要讓村委會出錢，一點可能性都沒有”。甚至在鄉(xiāng)人民代表大會主席指出村民目前居住的老屋很可能因為雨季到來而倒塌時，村主任也表示：“要是不想到鄉(xiāng)長和書記，砸死就砸死唄，和我有什么關(guān)系”。盡管如此，村主任基于“維穩(wěn)”考慮還是愿意參加這場協(xié)調(diào)會，因為“穩(wěn)定”直接影響著鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的政績，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)是村干部的權(quán)力及附著其上的利益的來源。村主任說：“其實沒有我們的事情，就是怕村民集體上訪，心里想著鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)，有點‘投鼠忌器’”。
其次看鄉(xiāng)人民代表大會主席。[11]作為召集人和主持人，鄉(xiāng)人民代表大會主席考慮的重心是S村村民的居住安全以及防范可能的集體上訪。鄉(xiāng)人民代表大會主席說：“現(xiàn)在一個迫切的問題就是雨季就要來了，很多村民還住在拆了一半的老屋里，這樣下去怕會引發(fā)很多問題。”“要不是看著房子要倒，隨它怎樣也就不管它的了。”另外，在這場協(xié)調(diào)會上，村主任和鄉(xiāng)人民代表大會主席之間的關(guān)系和話語互動值得進一步研究。村主任的話語頗有些“我是流氓我怕誰”的架勢，但在面對鄉(xiāng)人民代表大會主席及其代表的鄉(xiāng)政府時，他又有點像平時受寵又不太聽話的小兒子，撒嬌耍潑成了他的話語策略。而在鄉(xiāng)人民代表大會主席那邊，似乎很理解這個不聽話的小兒子，在村主任激動地說“我們沒有任何責(zé)任，村民愛干嘛干嘛”時，鄉(xiāng)人民代表大會主席很像耐心的家長，告訴他“出了問題還得你們承擔(dān)責(zé)任。氣話可以這么說，但也不能這么做”。以一個冷靜的旁觀者的角度，看似是兩個主體，但在涉及基層政府的法律事件中，鄉(xiāng)政府和村委會其實是利益共同體。
最后看法庭庭長。作為被邀參與這場“大調(diào)解”協(xié)調(diào)會的法院代表，H庭長是一位以其豐富的調(diào)解經(jīng)驗和法律知識受到當(dāng)?shù)卣兔癖姺Q贊的法律權(quán)威。整場協(xié)調(diào)會下來，H庭長的作用體現(xiàn)為，在法律的框架內(nèi)為S村村委會提供權(quán)威的法律咨詢和引導(dǎo)，甚至以威脅的方式勸說村委會接受他給出的解決方案和建議。在村主任要法官去村里引導(dǎo)村民起訴Y時，H庭長說：“人家不起訴，你不能強迫人家起訴……另外，村民不起訴Y肯定都提前咨詢過，你找評估公司來評估肯定需要花錢，而且這一年多建材價格漲的很厲害，房子評估下來價格說不定會上漲，這樣村民肯定不會接受”。他還警告村主任和村支書：“現(xiàn)實考慮是評估費很高，這筆錢誰出？你們倆要想好村里要承擔(dān)什么責(zé)任？”最后，為避免可能出現(xiàn)的訴訟和上訪提供了兩個法律框架內(nèi)的建議：一是先挨戶了解村民情況，做到知己知彼；二是先找評估公司固定證據(jù)，然后再找人完成剩余工程，盡量讓村民入住新居�？梢钥闯�，在這場只有一方主體的協(xié)調(diào)會上，法庭的作用就是在利用法律知識制約村委會的前提下，提供一套既不違背法律又能力保社會穩(wěn)定的綜合性方案。
三、“大調(diào)解”的運作模式與社會功能
雖然這次偶遇的“大調(diào)解”協(xié)調(diào)會只是當(dāng)下中國“大調(diào)解”運動中一個并不完整的微小切面，但“見微知著”，“觀一葉而知秋”。通過這一微小切面，筆者嘗試著提煉和總結(jié)“大調(diào)解”機制的運作模式，進而考察其當(dāng)代功能。
先回到T法庭獨創(chuàng)的“五元一點”調(diào)解模式。由于其轄區(qū)地處大山深處，地廣人稀，為了方便村民訴訟，在H庭長的帶領(lǐng)下，該法庭逐漸形成了“以法庭為主導(dǎo)，以司法所、村級人民調(diào)解組織為主體，以派出所和鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合治理辦公室為兩翼，以訴前調(diào)解、庭前調(diào)解為重心，以巡回調(diào)解和巡回審判為主要方式的糾紛化解長效機制，即為‘五元一點’多元化糾紛解決機制”。雖然有山區(qū)司法特有的創(chuàng)新之處，但用H庭長的話來說，“五元一點”調(diào)解模式的本質(zhì)還是一種“大調(diào)解”聯(lián)動工作機制，除了方便群眾打官司，還在于整合既有調(diào)解資源，防止矛盾激化，以便維護社會穩(wěn)定和社會和諧。[12]
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