[ 艾佳慧 ]——(2012-2-16) / 已閱17445次
艾佳慧. 南京大學法學院 副教授
關鍵詞: “大調解”/中立第三方/糾紛解決機制
內容提要: 作為當代中國調解新模式的“大調解”，包括黨政驅動、司法能動、多方聯動、法院主導和關系協調五大要素，其功能既在于預防和解決糾紛，更在于促進社會和諧、保障社會穩定。然而，基于糾紛解決理論的內在邏輯，由政府主導的、缺少中立第三方的“第二方糾紛解決機制”解決不了雙方力量懸殊的官民糾紛。因此，只有從根本上解決缺失中立第三方的問題，并切斷官民糾紛之源，“大調解”才能真正減輕法院的審判壓力，達成制度倡導者所希望的“案結事了”、“三效合一”的實踐效果。
一、引言
調解和判決作為法院解決糾紛的兩種方式，其重點都是單一解紛主體在糾紛發生之后的協調、處理和判斷。與這兩種解紛方式相比，“大調解”卻不同。“大調解”是指在各級黨委和政府領導下將人民調解、行政調解和司法調解有機結合起來的糾紛排查調處方式，目的在于把各類矛盾糾紛解決在當地、解決在基層、解決在萌芽狀態。[1]“大調解”的特點不僅表現為解紛主體的多元化和聯動化，而且體現在糾紛的事前預防與事后解決并重上。
“大調解”何以產生？原因在于糾紛類型的變化。與以往相對單純的、主要是平等主體之間的利益糾紛相比，“新形勢下的社會糾紛主要是征地補償、拆遷安置、企業改制、滯后企業的整治、取締等社會活動和政府行為帶來的糾紛，其具有復雜性、群體性、綜合性和敏感性等特點，加之群眾民主、法律意識的增強，極易引發群眾上訪事件，甚至帶來社會動蕩”。[2]因此，作為一種維持社會穩定的解紛創新模式，江蘇省南通市首次嘗試“大調解”。在得到各界肯定和宣傳后，中共江蘇省委辦公廳、江蘇省人民政府辦公廳于2004年6月轉發《省政法委關于進一步加強社會矛盾糾紛調解工作的意見》，在全省建立“大調解機制”。江蘇省的經驗很快得到推廣。隨著中共中央相關文件的下發和推廣，“大調解”作為一場運動在全國范圍內相繼展開。
作為當前“維穩”治理模式的一種司法呼應，“大調解”的出現是必然的。這不僅緣于中國司法的政治依附性，也緣于糾紛解決的現實必要性。在一些研究者看來，雖然有適用邊界的限制和不足，“大調解”實踐仍然是中國司法在新形勢與新背景下探尋當代糾紛解決模式的一種努力，它對轉型時期的中國社會具有重要、現實的社會意義和政治意義。[3]在官方看來，這種“三位一體”的新調解機制不僅有助于減輕法院審判的壓力，還能在一定程度上實現社會效果、法律效果和政治效果的統一。[4]
強世功教授曾經指出，不管是社會功能分析、文化解釋，還是權力技術分析和關系/事件考察，中國的調解研究必須面對調解制度和實踐在近代以來面臨現代性挑戰而展現的獨特形態，進而理解現代性在中國展開過程中所面臨的種種特殊問題。[5]如果說陜甘寧邊區的“馬錫五審判方式”展現了中國式調解的一種獨特形態，那么市場經濟背景下產生的“大調解”就是調解在新時期和新形勢下出現的又一種讓人無法回避和忽視的嶄新模式。其真實功效究竟如何？該怎樣認識當代中國的這種調解新模式？筆者將圍繞此類問題作番探究。
當前，在“維穩”邏輯下進行的“大調解”在本質上不屬于通常意義上的調解。我們通常所說的調解是指中立第三人以當事人的需求和利益為基礎，在雙方或多方當事人之間促進溝通交流以達成和解的過程。[6]調解的特點是事后性、當事人的自愿性、調解人的中立性以及程序的導向性，而“大調解”的特點是關系協調性、事前預防和事后解紛的雙重性以及調解人的當事人化。在調解主體（如政府、人民調解委員會）同時又是被調解的一方主體時，“大調解”只是當地黨政機關借用司法權威——或者只是希望在事前獲得司法建議——力圖單方面解決社會糾紛、實施社會控制的行政手段。因此，從根本上切斷官民糾紛之源，“大調解”才能真正減輕法院的審判壓力，達成制度倡導者所希望的“案結事了”、“三效合一”[7]的實踐效果。
二、一次偶遇的“大調解”協調會
2007年11月，受B市D區人民法院的邀請，筆者曾經在位于該市北部深山區的T法庭參加過一次關于調解機制的研討會。[8]2010年4月，為了深入了解新時期司法調解在農村地區的具體運作狀態，筆者再次來到T法庭進行調研。很不巧，由于L鄉司法助理員出差在外，[9]之前預定的下鄉調解不能成行。幸運的是，在T法庭H庭長的安排下，筆者有幸在大山深處的L鄉政府以旁聽者的身份親歷了一次“大調解”過程。
這次“大調解”協調會的主角，包括L鄉S村的村主任、村支書和村會計。參加者有T法庭的H庭長和該庭另外兩位法官、鄉綜合治理辦公室主任、鄉村鎮建設辦公室主任以及S村聘請的律師。首先簡單介紹引發此次“大調解”會議的緣由。根據“B市‘十一五’時期新農村建設發展規劃”，市政府專項撥款建設村民住宅。在此背景下，2008年5月，建筑承包商Y（B市C縣人，對一直生活在本鄉本土的S村村民而言，他只是一個陌生的外鄉人）與S村30戶村民簽訂了建房協議，合同約定2008年9月底完工。但是，由于S村村民委員會（以下簡稱村委會）拒不給付前期的20萬元基礎處理工程款，Y和眾村民在奧運期間頻繁上訪。為了“維穩”，在相關政府機構的協調下，S村村委會給付了20萬元前期基礎處理工程款。2009年4月，Y到D區人民法院起訴S村村委會拖欠工程款，訴稱2008年5月，S村村委會與其口頭達成協議，同意Y接手該村新農村建設項目中的村民住宅工程，讓其與村民自行簽訂合同并由村民用國家補貼的建房款自行支付，但建房場地填方、平整工程和農戶的基礎處理費用由村委會承擔，并承諾除村民自己負擔的費用外，其余的工程款由村委會按照國家預算規定給付。但是，至起訴之日止，S村村委會除了給付20萬元前期基礎處理工程款之外，其余工程款均未結算，因此請求法院委托相關機構評估工程量并判S村村委會依評估量給付工程欠款。一審法院以證據不足駁回了Y的訴訟請求。Y不服提起上訴，二審法院同樣以證據不足為由維持了原判，終審判決書已于2010年3月12日正式下達。
在理論上，既然已經二審結案，根據二審終審原則，建筑商Y就應該服判并繼續履行建房合同。現實卻沒有這么簡單。建筑商Y由于不服判決，正以消極怠工的方式拒不建設余下的收尾工程；村民則認為是村委會把Y攆走了，所以要村委會負責；而村委會認為自己是勝訴一方，一分錢也不想出。但是，“維穩”的政治要求卻使L鄉政府不得不出面組織各方力量以尋求問題的解決方案。
參加完這次“大調解”協調會，筆者發現其有如下4個特點：
1.村干部不僅是該村人民調解委員會的主要成員，又是一起合同糾紛的被告和被上訴人，同時還是此次會議的協調和說服對象。或者說，在因村委會拖欠工程款而引發的“大調解”案件中，村干部既是調解的主體，又是調解的對象。
2.在理論上，調解一起糾紛需要糾紛雙方當事人和調解人共同出席。但是，此次會議只有作為一方當事人的村委會干部出席，既缺少表面上的對方當事人——承包商Y——的參與，也缺少潛藏的另一方當事人——27戶S村村民——的參與，因此，這只是一次經由L鄉政府召集的、單方的事后糾紛解決會和事前協調會。
3.在因建設S村村民住宅引發的糾紛及解決糾紛的過程中，此次會議既有事后解決糾紛又有事前預防糾紛的功能，或者說它既承前又啟后。在前者，雖然歷經了奧運會期間的第一次“大調解”、[10]訴前調解、一審和二審，S村村民住宅建設糾紛仍然沒有完結，因此，此次協調會希望能夠通過法庭和鄉政府施加的壓力迫使S村村委會讓步，從而徹底解決糾紛。在后者，由于雨季到來可能導致村民居住的老屋大量坍塌，不僅可能引發嚴重的安全問題，村民還可能因此起訴村委會甚至集體上訪，因此，此輪協調會的目的也在于群策群力解決村民入住新居的問題，從而預防可能的訴訟和上訪。
4.雖然參加協調會的主體相對多元，但核心主體只有三方：村委會、鄉政府和法院。其中，S村村委會以村主任為代表，鄉人民代表大會主席代表鄉政府，而法庭庭長代表法院。各方在此次協調會上的表現和態度如下：
首先看村主任。雖然這場曠日持久的糾紛源自S村村委會不能及時、全額給付建筑商工程款，但在這場協調會上，村主任的態度一如既往地非常強硬。他不僅不承認這場糾紛和村委會有關系，也不愿為此拿出一分錢（不管是承擔評估和公證的費用，還是為剩余工程買單）。從頭到尾，村主任一直在強調“這是村民和Y之間的法律關系，和村里沒有什么關系”，因此，“要讓村委會出錢，一點可能性都沒有”。甚至在鄉人民代表大會主席指出村民目前居住的老屋很可能因為雨季到來而倒塌時，村主任也表示：“要是不想到鄉長和書記，砸死就砸死唄，和我有什么關系”。盡管如此，村主任基于“維穩”考慮還是愿意參加這場協調會，因為“穩定”直接影響著鄉鎮領導的政績，而鄉鎮領導是村干部的權力及附著其上的利益的來源。村主任說：“其實沒有我們的事情，就是怕村民集體上訪，心里想著鄉領導，有點‘投鼠忌器’”。
其次看鄉人民代表大會主席。[11]作為召集人和主持人，鄉人民代表大會主席考慮的重心是S村村民的居住安全以及防范可能的集體上訪。鄉人民代表大會主席說：“現在一個迫切的問題就是雨季就要來了，很多村民還住在拆了一半的老屋里，這樣下去怕會引發很多問題。”“要不是看著房子要倒，隨它怎樣也就不管它的了。”另外，在這場協調會上，村主任和鄉人民代表大會主席之間的關系和話語互動值得進一步研究。村主任的話語頗有些“我是流氓我怕誰”的架勢，但在面對鄉人民代表大會主席及其代表的鄉政府時，他又有點像平時受寵又不太聽話的小兒子，撒嬌耍潑成了他的話語策略。而在鄉人民代表大會主席那邊，似乎很理解這個不聽話的小兒子，在村主任激動地說“我們沒有任何責任，村民愛干嘛干嘛”時，鄉人民代表大會主席很像耐心的家長，告訴他“出了問題還得你們承擔責任。氣話可以這么說，但也不能這么做”。以一個冷靜的旁觀者的角度，看似是兩個主體，但在涉及基層政府的法律事件中，鄉政府和村委會其實是利益共同體。
最后看法庭庭長。作為被邀參與這場“大調解”協調會的法院代表，H庭長是一位以其豐富的調解經驗和法律知識受到當地政府和民眾稱贊的法律權威。整場協調會下來，H庭長的作用體現為，在法律的框架內為S村村委會提供權威的法律咨詢和引導，甚至以威脅的方式勸說村委會接受他給出的解決方案和建議。在村主任要法官去村里引導村民起訴Y時，H庭長說：“人家不起訴，你不能強迫人家起訴……另外，村民不起訴Y肯定都提前咨詢過，你找評估公司來評估肯定需要花錢，而且這一年多建材價格漲的很厲害，房子評估下來價格說不定會上漲，這樣村民肯定不會接受”。他還警告村主任和村支書：“現實考慮是評估費很高，這筆錢誰出？你們倆要想好村里要承擔什么責任？”最后，為避免可能出現的訴訟和上訪提供了兩個法律框架內的建議：一是先挨戶了解村民情況，做到知己知彼；二是先找評估公司固定證據，然后再找人完成剩余工程，盡量讓村民入住新居。可以看出，在這場只有一方主體的協調會上，法庭的作用就是在利用法律知識制約村委會的前提下，提供一套既不違背法律又能力保社會穩定的綜合性方案。
三、“大調解”的運作模式與社會功能
雖然這次偶遇的“大調解”協調會只是當下中國“大調解”運動中一個并不完整的微小切面，但“見微知著”，“觀一葉而知秋”。通過這一微小切面，筆者嘗試著提煉和總結“大調解”機制的運作模式，進而考察其當代功能。
先回到T法庭獨創的“五元一點”調解模式。由于其轄區地處大山深處，地廣人稀，為了方便村民訴訟，在H庭長的帶領下，該法庭逐漸形成了“以法庭為主導，以司法所、村級人民調解組織為主體，以派出所和鄉鎮綜合治理辦公室為兩翼，以訴前調解、庭前調解為重心，以巡回調解和巡回審判為主要方式的糾紛化解長效機制，即為‘五元一點’多元化糾紛解決機制”。雖然有山區司法特有的創新之處，但用H庭長的話來說，“五元一點”調解模式的本質還是一種“大調解”聯動工作機制，除了方便群眾打官司，還在于整合既有調解資源，防止矛盾激化，以便維護社會穩定和社會和諧。[12]
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