[ 楊建順 ]——(2012-2-16) / 已閱11397次
憲法上補(bǔ)償?shù)谋匾浴；诤戏ㄐ袨榈膿p失補(bǔ)償，是《日本國憲法》上的制度(第29條第3款)。關(guān)于憲法所規(guī)定的“正當(dāng)補(bǔ)償”應(yīng)該是全額補(bǔ)償還是相當(dāng)補(bǔ)償?shù)膯栴}，曾經(jīng)引起熱議，成為人們普遍關(guān)注的焦點(diǎn)。關(guān)于土地收用，通常認(rèn)為應(yīng)該補(bǔ)償該土地的市場價(jià)格。但是，由于土地收用不單是受到財(cái)產(chǎn)性損失，當(dāng)個(gè)人的生活基礎(chǔ)甚至生活共同體本身也遭到破壞時(shí)，便出現(xiàn)了只對(duì)土地的交換價(jià)值予以補(bǔ)償能否滿足公平負(fù)擔(dān)理念的問題。當(dāng)憲法上需要補(bǔ)償時(shí)，相關(guān)的法律上存在有關(guān)補(bǔ)償?shù)木唧w規(guī)定(請(qǐng)求方法及補(bǔ)償?shù)姆秶?，這是最好不過的;如果法律上沒有規(guī)定，也可以直接基于憲法進(jìn)行補(bǔ)償請(qǐng)求。此外，即使憲法上認(rèn)為不需要補(bǔ)償?shù)那闆r下，以法律承認(rèn)補(bǔ)償，作為立法的裁量，也是可以的。
根據(jù)是否存在“特別犧牲”作出判定。關(guān)于“補(bǔ)償?shù)谋匾浴保渑袛嗷鶞?zhǔn)是導(dǎo)致的損失是否構(gòu)成“特別犧牲”。只要從事社會(huì)生活則誰都應(yīng)該忍受的那種財(cái)產(chǎn)權(quán)的侵害、制約是所謂普通的犧牲，不能成為補(bǔ)償?shù)膶?duì)象，而對(duì)特定的人要求其承受超過通常水準(zhǔn)的犧牲時(shí)，才屬于“特別犧牲”。關(guān)于區(qū)別特別犧牲和一般損失的基準(zhǔn)，學(xué)說分為形式性基準(zhǔn)說、實(shí)質(zhì)性基準(zhǔn)說和折衷說。形式性基準(zhǔn)說主張：應(yīng)當(dāng)根據(jù)侵害行為是基于法律對(duì)國民不特定多數(shù)人施加的一般侵害，還是針對(duì)特定人施加的個(gè)別侵害，以這種形式上的基準(zhǔn)來決定是否屬于“特別犧牲”。
實(shí)質(zhì)性基準(zhǔn)說主張，應(yīng)該設(shè)定實(shí)質(zhì)性基準(zhǔn)，首先著眼于對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)的規(guī)制程度，其次根據(jù)規(guī)制目的的不同，來決定是否需要補(bǔ)償。侵害行為是極其嚴(yán)重的，侵害了作為私有財(cái)產(chǎn)制度核心的財(cái)產(chǎn)權(quán)的本質(zhì)性內(nèi)容，即侵害了財(cái)產(chǎn)權(quán)的排他性支配時(shí)，屬于特別犧牲;沒有達(dá)到這種程度的侵害，屬于忍受限度內(nèi)的損失。
折衷說認(rèn)為，應(yīng)該根據(jù)侵害行為的對(duì)象是一般人還是特定人(形式性基準(zhǔn))以及侵害行為是否達(dá)到侵害財(cái)產(chǎn)權(quán)的本質(zhì)內(nèi)容的程度(實(shí)質(zhì)性基準(zhǔn))兩個(gè)方面來客觀地、合理地決定是否屬于“特別犧牲”。
概言之，其財(cái)產(chǎn)權(quán)因?yàn)楣怖娑艿较拗普撸词乖诜缮蠜]有補(bǔ)償規(guī)定的情況下，也可以援用憲法第29條第3款直接請(qǐng)求補(bǔ)償。不過，憲法上所承認(rèn)的補(bǔ)償，必須是對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)所施加的限制超出了社會(huì)生活中一般要求的忍受限度的、本質(zhì)上的制約(實(shí)質(zhì)性基準(zhǔn))，并且屬于違反平等原則的個(gè)別性負(fù)擔(dān)(形式性基準(zhǔn))，總體上是對(duì)特定人的“偶發(fā)性、特別的犧牲”進(jìn)行的補(bǔ)償。對(duì)于一般國民應(yīng)該負(fù)擔(dān)的財(cái)產(chǎn)權(quán)的社會(huì)性制約，屬于財(cái)產(chǎn)權(quán)內(nèi)在的制約，當(dāng)然不能就此請(qǐng)求補(bǔ)償。
行政補(bǔ)償在實(shí)定法上的根據(jù)
行政補(bǔ)償?shù)膽椃ǜ鶕?jù)。《日本國憲法》為損失補(bǔ)償提供了如下幾點(diǎn)根據(jù)：第一種，第29條第3款從保障財(cái)產(chǎn)權(quán)的觀點(diǎn)出發(fā)規(guī)定“正當(dāng)補(bǔ)償”原則;第二種，第14條規(guī)定應(yīng)以全體負(fù)擔(dān)來滿足公共利益上的需要的平等原則；第25條規(guī)定生存權(quán)之基本權(quán)，要求通過國家的積極干預(yù)和支持，對(duì)國民保障最低限度的健康的、文化的生活所必要的諸條件的權(quán)利。[3]
行政補(bǔ)償在法令上的根據(jù)。日本不存在關(guān)于行政補(bǔ)償?shù)囊话阈苑桑黝愌a(bǔ)償規(guī)定以各種形式散見于各類法令中。[4]這些法令所規(guī)定的損失補(bǔ)償名稱也不統(tǒng)一，有補(bǔ)償、賠償、補(bǔ)貼金、收買價(jià)格、償金等。只要有法律規(guī)定，當(dāng)然應(yīng)該根據(jù)法律規(guī)定進(jìn)行補(bǔ)償。即使不存在有關(guān)損失補(bǔ)償?shù)姆梢?guī)定，也應(yīng)該承認(rèn)直接根據(jù)憲法第29條第3款進(jìn)行的補(bǔ)償請(qǐng)求。
行政補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容
圍繞憲法規(guī)定的學(xué)說發(fā)展。《日本國憲法》第29條第3款規(guī)定了“正當(dāng)補(bǔ)償”，所以，作為損失補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容應(yīng)該是“正當(dāng)補(bǔ)償”(due compesation)。關(guān)于何為“正當(dāng)補(bǔ)償”的問題，學(xué)說上有完全補(bǔ)償說和相當(dāng)補(bǔ)償說之分。完全補(bǔ)償說認(rèn)為，“補(bǔ)償必須是將不平等還原為平等，即對(duì)于所產(chǎn)生損失的全部進(jìn)行補(bǔ)償”，補(bǔ)償被收用財(cái)產(chǎn)的一般市場交易價(jià)格。相當(dāng)補(bǔ)償說認(rèn)為，并不一定要求全額補(bǔ)償，只要參照補(bǔ)償時(shí)社會(huì)的一般觀念，按照客觀上公正、妥當(dāng)?shù)难a(bǔ)償計(jì)算基準(zhǔn)得出合理的金額予以補(bǔ)償就足夠了。從財(cái)產(chǎn)權(quán)的保障原則和平等負(fù)擔(dān)的原則來看，進(jìn)而從憲法所追求的建設(shè)社會(huì)國家目標(biāo)來考慮，理論上可以說相當(dāng)補(bǔ)償說是正確的。但是，除了農(nóng)地收買以外，判例、通說和實(shí)務(wù)中皆采取完全補(bǔ)償說。
對(duì)公用收用的補(bǔ)償。第一，從相當(dāng)補(bǔ)償說到完全補(bǔ)償說。最高法院曾經(jīng)在關(guān)于農(nóng)地改革案件中采取相當(dāng)補(bǔ)償說。但那只是農(nóng)地改革等社會(huì)變革(社會(huì)化)時(shí)期的一個(gè)例外。考慮到損失補(bǔ)償是為了實(shí)現(xiàn)公平負(fù)擔(dān)的制度，通常的公用收用等應(yīng)該要求完全補(bǔ)償，所以，后來的判例采取了完全補(bǔ)償說，認(rèn)為“當(dāng)因特定的公益上必要的事業(yè)收用土地時(shí)，為求得因該收用而使該土地所有者等蒙受的特別犧牲的救濟(jì)，應(yīng)該進(jìn)行完全補(bǔ)償，也就是說，應(yīng)該予以使收用前后被收用者的財(cái)產(chǎn)價(jià)格相等的補(bǔ)償”，土地收用時(shí)的補(bǔ)償金額為“足夠被收用者在附近取得與被收用土地同等的代替地所需金額”。
第二，關(guān)于開發(fā)利益的規(guī)定。為了防止被收用者不當(dāng)?shù)厝〉瞄_發(fā)利益，法律規(guī)定其基準(zhǔn)時(shí)間為“事業(yè)認(rèn)定公布時(shí)”，其后的補(bǔ)償額，限于事業(yè)認(rèn)定時(shí)補(bǔ)償額乘以物價(jià)變動(dòng)率。就補(bǔ)償?shù)木唧w內(nèi)容來說，因公用收用剝奪了私人財(cái)產(chǎn)時(shí)，例如，因公共事業(yè)，私人的土地、建筑物等所有權(quán)及其他具有財(cái)產(chǎn)性價(jià)值的權(quán)利等消滅時(shí)，必須支付與該權(quán)利的評(píng)估價(jià)額相符金額的補(bǔ)償，即給予權(quán)利人相當(dāng)于其被收用剝奪權(quán)利價(jià)格的補(bǔ)償。收用上的補(bǔ)償，是以對(duì)權(quán)利的完全補(bǔ)償為其內(nèi)容的。
第三，通損補(bǔ)償。通損補(bǔ)償，即通常損失補(bǔ)償，是指在收用時(shí)，除進(jìn)行對(duì)所收用權(quán)利的補(bǔ)償以外，還必須補(bǔ)償搬遷費(fèi)、調(diào)查費(fèi)、營業(yè)上的損失等由于收用而通常可能導(dǎo)致權(quán)利人蒙受的附帶性損失。作為補(bǔ)償對(duì)象的損失，除了由于收用侵害的土地、建筑物的所有權(quán)等(權(quán)利補(bǔ)償)之外，還包括搬遷費(fèi)、營業(yè)上的損失等通常可能遭受的附帶性損失(通損補(bǔ)償)。土地收用上的補(bǔ)償內(nèi)容，是權(quán)利補(bǔ)償和通損補(bǔ)償之和。并且，補(bǔ)償?shù)闹Ц妒峭恋厥沼玫男Яσ?br>
第四，生活補(bǔ)償(生活再建補(bǔ)償)。關(guān)于水庫建設(shè)等大規(guī)模公共事業(yè)對(duì)地域社會(huì)全體的破壞，除了金錢補(bǔ)償外，行政機(jī)關(guān)還應(yīng)當(dāng)努力采取基于生活補(bǔ)償觀念的實(shí)物補(bǔ)償(替地補(bǔ)償?shù)?、公共補(bǔ)償(公共設(shè)施的整備)，采取職業(yè)訓(xùn)練和介紹就業(yè)等生活重建措施(生活補(bǔ)償)，確立能夠再建地域社會(huì)的計(jì)劃，謀求地域社會(huì)的再建(生活再建補(bǔ)償)。如《都市計(jì)劃法》、《關(guān)于公共用地的取得的特別措施法》等都為行政機(jī)關(guān)規(guī)定了這方面的義務(wù)。對(duì)殘留在該地域者進(jìn)行的“少數(shù)殘存者補(bǔ)償”以及對(duì)不得不離職者進(jìn)行的“離職者補(bǔ)償”等，都可以作為生活再建補(bǔ)償?shù)囊环N類型來把握。
對(duì)公用限制的補(bǔ)償。根據(jù)《自然公園法》，都道府縣知事未許可在國立公園的特別區(qū)域建筑行為，導(dǎo)致計(jì)劃在該區(qū)域建設(shè)旅館的事業(yè)者不能進(jìn)行旅館營業(yè)的損失時(shí)，可以說旅館經(jīng)營是因國立公園事業(yè)這一公益上的要求而受阻，所以，若進(jìn)行旅館經(jīng)營便可以得到的全部利益都應(yīng)該予以補(bǔ)償。但是，若采取這種基準(zhǔn)的話，補(bǔ)償?shù)慕痤~往往由權(quán)利人的主觀計(jì)劃所左右，若該計(jì)劃非常龐大，就可能導(dǎo)致要求令人難以想象的高額補(bǔ)償。這顯然是不公平的，是不符合社會(huì)公共利益的。公用限制補(bǔ)償?shù)目陀^基準(zhǔn)是：為了公共事業(yè)對(duì)他人的財(cái)產(chǎn)權(quán)賦課不作為義務(wù)，即設(shè)定公用地役權(quán)，補(bǔ)償?shù)膶?duì)象是由于該地役權(quán)的設(shè)定而產(chǎn)生的所有權(quán)價(jià)值的降低，即應(yīng)該補(bǔ)償?shù)慕痤~為由于公用限制而產(chǎn)生的地價(jià)降低部分。此外，當(dāng)因此而發(fā)生附帶性損失時(shí)，該損失的填補(bǔ)也應(yīng)該作為通常損失補(bǔ)償，加算在補(bǔ)償?shù)膶?duì)象之中。
對(duì)撤回占有許可的補(bǔ)償。從前的損失補(bǔ)償主要限于公用收用和公用限制領(lǐng)域。當(dāng)?shù)缆贰⒐珗@、政府辦公樓等行政財(cái)產(chǎn)的占有許可，由于公共利益上的理由而在使用期間被撤回時(shí)，也存在如何進(jìn)行損失補(bǔ)償?shù)葐栴}。在撤回中央批發(fā)市場內(nèi)土地使用許可的案件中，下級(jí)法院曾作出判決，命令比照公用收用之例，對(duì)使用權(quán)本身的價(jià)值給予補(bǔ)償。最高法院認(rèn)為，當(dāng)行政財(cái)產(chǎn)的使用許可因公共利益上的理由被撤回時(shí)，原則上沒有必要對(duì)使用權(quán)的喪失進(jìn)行補(bǔ)償。不過，因使用權(quán)許可被突然撤回，使用權(quán)者方面發(fā)生的偶發(fā)性且不可避免的現(xiàn)實(shí)上的損失，卻應(yīng)該成為補(bǔ)償?shù)膶?duì)象。
對(duì)命令作為、不作為的補(bǔ)償。被命令設(shè)置特定的物件(作為)，或者被停止?fàn)I業(yè)行為(不作為，忍受某種行為)等，判斷因此而導(dǎo)致的損失是否需要補(bǔ)償，可以適用消極目的或者積極目的之基準(zhǔn)。[5]
對(duì)事業(yè)損失的補(bǔ)償。因?qū)嵤┕彩聵I(yè)而間接地給附近地區(qū)的居民帶來不利，稱為事業(yè)損失。以公共之手來填補(bǔ)該損失的制度，稱為事業(yè)損失補(bǔ)償制度。實(shí)施公共事業(yè)之際，雖然沒有直接侵害財(cái)產(chǎn)權(quán)，但是，也可能對(duì)其周圍帶來各種各樣的損害。例如，建設(shè)了道路、空港、鐵道、工廠等，與此相伴的噪音、振動(dòng)、臭氣、陰涼等損害讓附近的居民承受。這種損害稱為“事業(yè)損失”，當(dāng)其達(dá)到一定限度以上時(shí)便構(gòu)成不法行為，因而成為基于《民法》及《國家賠償法》進(jìn)行損害賠償?shù)膶?duì)象。不過，由于事業(yè)本身通常是合法的，所以，以損失補(bǔ)償?shù)姆ɡ韥硖幚磉@些問題被認(rèn)為更加適當(dāng)。
基于結(jié)果責(zé)任的損失補(bǔ)償。為了解決以國家賠償及損失補(bǔ)償?shù)姆ㄖ频貌坏骄葷?jì)的所謂“國家補(bǔ)償?shù)墓鹊住钡膯栴}，日本在努力擴(kuò)大國家賠償范圍和損失補(bǔ)償范圍的同時(shí)，長期致力于根據(jù)特別法進(jìn)行補(bǔ)償。有的雖然并非傳統(tǒng)意義上的“國家補(bǔ)償”范疇，但是，它們共同構(gòu)成了現(xiàn)代日本國家補(bǔ)償法體系。
負(fù)擔(dān)金制度
一般說來，某項(xiàng)行政活動(dòng)所帶來的利益，只能由特定人或者特定集團(tuán)來享有，并且，由于實(shí)施該項(xiàng)行政活動(dòng)，往往給另外的特定人或者特定集團(tuán)帶來嚴(yán)重的不利。國家為了實(shí)現(xiàn)正義和公平而推進(jìn)國家補(bǔ)償，同時(shí)也應(yīng)當(dāng)建構(gòu)調(diào)整各種利害關(guān)系的制度，以謀求公平負(fù)擔(dān)和公平受益。日本的負(fù)擔(dān)金制度在這方面發(fā)揮了重要作用。各種負(fù)擔(dān)金都是由行政機(jī)關(guān)以命令即行政行為的形式單方面賦課的，是具有類似于租稅性質(zhì)的公共賦課金。日本在行政補(bǔ)償方面的負(fù)擔(dān)金制度，主要有受益者負(fù)擔(dān)、原因者負(fù)擔(dān)和毀損者負(fù)擔(dān)三種情形。
受益者負(fù)擔(dān)。由于行政活動(dòng)的實(shí)施，給特定人帶來利益時(shí)，對(duì)受益者賦課一定的金錢給付義務(wù)(負(fù)擔(dān)金)，以謀求將其所得利益返還社會(huì)。而當(dāng)有必要為特定人而實(shí)施公共事業(yè)時(shí)，則要求受益者負(fù)擔(dān)事業(yè)費(fèi)的全部或者一部分。
原因者負(fù)擔(dān)。原因者負(fù)擔(dān)，是指對(duì)制造實(shí)施公共事業(yè)之必要的原因者賦課負(fù)擔(dān)金的制度。例如，對(duì)大量地排放廢水而導(dǎo)致改建公共下水道之必要者，命令其負(fù)擔(dān)改建下水道所需費(fèi)用的一部分。此外，為了防止公害而實(shí)施綠色林帶建設(shè)、土壤改良事業(yè)等公共事業(yè)，根據(jù)《公害防止事業(yè)費(fèi)事業(yè)者負(fù)擔(dān)法》，對(duì)導(dǎo)致公害的事業(yè)者賦課負(fù)擔(dān)金，是與原因者負(fù)擔(dān)相類似的制度。
毀損者負(fù)擔(dān)。公共設(shè)施的利用者毀壞或者損傷了該設(shè)施，導(dǎo)致該設(shè)施有必要實(shí)施修理等，由毀損者承擔(dān)該費(fèi)用的全部或一部分的制度。
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