[ 林莉紅 ]——(2012-3-1) / 已閱11184次
客觀真實與法律真實之間的辯證關系是訴訟過程中永恒的問題。理論上已經形成諸多研究成果。訴訟活動是在一定的時間和空間里進行的，案件事實不清在審判中是不可避免的。這就需要證明責任與證明標準來解決。然而，與民事訴訟不同的是，行政訴訟爭議的事項不僅僅需要法院在原告與被告之間的利益關系做出評判，而是涉及復雜的價值選擇與判斷。行政訴訟大量涉及第三人的案件，以及幾乎可以說所有案件都涉及社會公共利益與當事人個體利益之間的沖突和平衡，更是使得這種價值選擇與判斷在案件事實不清的情況下，很難直接做出回答。在確定了行政訴訟被告對具體行政行為合法性的證明責任之后，行政訴訟證明標準確定的困難性、復雜性也正在于此。當然，行政訴訟法規定在事實不清的情況下舉證責任由被告承擔，在被告沒有承擔舉證責任時法院可以判決其敗訴。然而，很多案件由于涉及復雜的利益關系，涉及第三方的權益，在案件事實不清的情況下，法院很難一判了之。即使法院依職權主動調查，也還是難以為判。
如道路交通事故處理結果是否作為行政案件由法院受理經歷了多次反復，在很大程度上是由于案件事實與證明標準問題。道路交通事故發生后，對事故進行調解和處理一直是公安機關的職責。隨著行政訴訟法頒布，對公安機關的處理結果能否提起行政訴訟，實踐中存在爭議，隨著最高人民法院1991年6月11日印發的《關于貫徹執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的意見（試行）》而塵埃落地。但國務院于1991年9月22日發布《道路交通事故處理辦法》，規定在交通事故發生后公安機關的職責是處理交通事故現場、認定交通事故責任、處罰交通事故責任者、對損害賠償進行調解，即不再對交通事故作出“處理”。由此就產生了對公安機關的責任認定能否提起行政訴訟的問題。2000年3月10日，《最高人民法院關于執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》。實施后，各地做法差異很大。直到2004年5月1日生效的《道路交通安全法》明確了對責任認定不得提起行政訴訟。
而法院的態度，也是從積極受理此類案件到認可行政機關“逃避”司法審查的。其原因就在于這類案件法院受理以后簡單地做出裁判容易，解決爭議很難。行政訴訟法規定，被告在訴訟中要對自己做出的行政行為承擔舉證責任；被告在訴訟過程中不得取證，法院也不得以被告在行政行為做出以后收集的證據作為證明被訴行為合法的依據。按照行政訴訟法原理，如果被訴的具體行政行為缺乏證據，法院應當判決撤銷，被訴行政行為撤銷后，被告可以根據新收集的證據重新作出行政行為。但是，交通事故確實存在并需要公安機關處理，一些事故中的受害者尚等待處理結果以獲得賠償，公安機關需要重新做出行政處理或責任認定。由于交通事故中事故現場無法保存，如果當初公安機關取證不充分，很可能根本無法再重新做出行政行為。這就需要法院在案件之外做很多協調處理的工作。
（三）行政法制不健全，法院審理行政案件遇到的難以作出判決的情況
首先是實體法問題。由于我國現階段行政立法不完善，某些情況下行政行為沒有法律依據而是基于行政目的的實現，法院在審查這些行政行為時也缺乏法律依據，顯然對這種案件進行協調是必要的。比如，對行政機關“法定職責”的理解、對申請許可證和執照時“符合法定條件”的理解。以行政訴訟法規定“拖延履行職責”的理解為例分析。什么是“拖延”需要實體法加以規定。我國近年來雖然制定了很多法律，但作為全國人大一級的立法往往比較原則、抽象，需要行政法規和規章加以具體化。而行政法規和規章往往由行政機關自己制定，難免帶有本位特征，在權利義務的規定上缺乏對等性。在法定職責的規定上，往往自覺或不自覺地忽略，更不用說實體法規范如果不規定履行職責的期限，則法院的司法審查成為空中樓閣，根本無法認定什么是“推延”。
為解決這一問題，《最高人民法院關于執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第39條第1款規定：“公民、法人或者其他組織申請行政機關履行法定職責，行政機關在接到申請之日起60日內不履行的，公民、法人或者其他組織向人民法院提起訴訟，人民法院應當依法受理。法律、法規、規章和其他規范性文件對行政機關履行職責的期限另有規定的，從其規定。”這一規定被理解為行政機關履行職責的最長期限。其依據的是《行政復議法》第31條規定：“行政復議機關應當自受理申請之日起60日內作出行政復議決定；但是法律規定的行政復議期限少于60日的除外。情況復雜，不能在規定期限內作出行政復議決定的，經行政復議機關的負責人批準，可以適當延長，并告知申請人和被申請人；但是延長期限最多不超過30日。”由于行政復議法明確規定行政機關做出復議決定的最長期限，最高人民法院的司法解釋將之擴大為所有履行職責行為的期限。但是，由于司法解釋并無權限對行政機關履行職責的期限做出規定，因此，該司法解釋只能從相對人是否具有訴權和法院是否應當受理的角度加以規范。那么，是否應當尊重所有規范性文件對行政機關履行職責期限的規定？規范性文件沒有規定履行職責的期限如何處理？對此類案件，實踐中可能只能運用協調加以處理和解決了。
其次，行政訴訟法關于判決規定的問題。《行政訴訟法》第54、55條界定了行政行為合法的標準。就現階段我國行政機關的執法意識和執法水平來說，這是一個相當嚴格的標準。比如“違反法定程序”中的法定程序，應當理解為行政法上對行政機關做出某個特定的行政行為所要求的任何一項程序規定，不論主要程序還是次要程序，外部程序還是內部程序。只要被訴行政行為違反程序規定，就應當判決撤銷。如果完全依照行政訴訟法的規定，特別是依照行政訴訟法關于判決的規定審理和裁判案件，行政審判可以簡單而高效。但實際上由于多種原因，行政審判很難如此簡單。一是對“法定程序”中之“法”的理解就可能有很大差異；二是審判外因素，使得法院很難做到行政行為違反任何一項程序規定就判決撤銷。
（四）被告的具體行政行為合法，但原告確實有困難需要協調
一般情況下，法院經過審理，認為被訴的具體行政行為具備主體合法、事實清楚、證據充分、適用法律法規正確的，應予維持或者駁回原告的訴訟請求。但是，中國現實的政治環境要求法官司法為民、審判要為構建社會主義和諧社會服務。就客觀現實而言，在中國轉型社會環境中，社會矛盾和糾紛異常復雜，很多情況下法院簡單地一判了之確實不利于矛盾的解決。因此，這種情況下可能需要法官做一些協調的工作，促使行政機關，甚至一些社會力量幫助原告解決一些生活困難，之后再做出判決或者由原告撤訴結案。如殘疾、下崗、生活困難的原告違法搭建小房，在其中經營小副食百貨店，工商機關、城管機關決定予以取締和拆除。這個決定顯然是合法并應予維持的。但從社會效果上看，原告的生活困難確實需要考慮，其自強不息勤奮自救的態度也應予鼓勵，因此，案件中承辦法官主動協調，不僅聯系被告，而且幫助原告另覓方便之所進行營業，并督促辦理營業執照等手續，之后原告撤訴。在這個意義上，協調與調解的含義已經相去甚遠，但由于在中國的國情下具有很強的現實性而需要予以考慮和尊重。
（五）是否還有其他情形需要協調
如在行政機關作出居間裁決、行政許可、行政確認等涉及第三方民事權益的案件時，如果確認被訴行政行為違法，為了解決爭議，法院是否需要做出一些協調行為，促使民事爭議當事人就自己的糾紛達成和解？再比如在案件影響重大、涉及群體性糾紛等案件中，為了維護某種安定團結的局面而進行協調？這都尚待司法實踐的發展和豐富而加以歸納與總結。
四、協調的規范化與未來的展望
（一）對協調的正確認識
首先，對協調含義的正確理解。協調是指法院在審理行政案件的過程中主動運用法律的基本原則和具體規定，在雙方當事人之間，以及其他相關各方之間進行的協商、調停、溝通，探索案件處理辦法的活動。協調與調解的區別在于，協調注重過程，而調解強調結果；協調重視的是法院聯絡多方主體的活動，而調解注重的是對當事人意愿的落實。民事訴訟中調解協議不得違反法律的禁止性規定，行政訴訟中協調后達成的協議以及對案件所做的其他結論都必須合法。由依法行政原則所規制，這一點尤其重要。行政訴訟中調解處理糾紛與行政訴訟中法院可以進行協調、做協調工作，意義并不相同，重點更是差異。
其次，對協調機制的正確認識。上述含義的協調，實際上突破了司法權行使的范圍和界限，對其加以考察和關注，是正視現實的需要。對現實的承認和尊重，是一種社會學角度的思考，需要我們正視法律生活的實態，并解讀其背后的原因。但這絕非意味著放棄司法權對公正、公平的追求，更不意味著遷就和放任行政違法。法院進行協調時，必須是基于司法能動地回應社會的需要，并堅守正義和維護公民權利的立場。
最后，對協調要加以必要的限制。對協調的情形加以規范雖然困難，但仍然是有必要的。前述討論的幾種情況可以成為研究的基礎，同時應當禁止在被訴行政行為明顯違法并侵犯相對人權益的情況下進行協調。
盡管如此，對協調加以規范還是困難的。一些基本的原則難以把握，比如協調的范圍是否要加以明確？如果明確規定，對于協調范圍內的事項，法院是可以還是應當協調？如果只是可以，有無必要加以規范？如果應當，不協調是否違法？這都需要進一步研究。至于協調的方式、協調的參加人、協調之后的結案方式等程序問題，可以根據司法實踐進行總結和歸納，作出相應規范。
（二）評價和展望
協調突破了法院不告不理的原則，將法院變成了糾紛的處理機關和矛盾的調和機關，使得法院在力圖發揮其解決糾紛、維護穩定、改善民生等作用的過程中，扮演了多重角色。也使得法院超越了審判權限，很容易偏離中立的立場，違背司法權的本質。這對法院和社會來說，又可能是危險的。雖然協調是對目前行政執法狀況與司法環境實態的反映和應對，但從實現法治角度而言，允許協調的存在是一件不得已而為之的事情。因此，隨著社會的發展，國家法制建設的完善和行政機關執法水平的提高，隨著司法權功能的回歸，人民法院對案件進行的所謂協調工作，也將逐漸淡出人們的視野。不過，在今天，如何把監督行政、權利救濟與社會和諧有機地結合起來，充分體現與發揮行政訴訟在構建和諧社會中的地位與作用，還是一個需要加以討論的問題。
注釋:
[1]顧培東.社會沖突與訴訟機制[M].北京：法律出版社，2004：239.
[2]羅豪才.行政法學[M].北京：北京大學出版社，2000：356.
[3]于安.行政訴訟法通論[M].重慶：重慶出版社，1998：146-147.
[4]徐友軍.比較刑事程序結構[M].北京：現代出版社，1992：82.
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