[ 楊朝霞 ]——(2012-3-15) / 已閱17837次
楊朝霞 北京林業大學
關鍵詞: 環保機關/環境民事公益訴訟/環境權/原告/正當性
內容提要: 環保機關依法履行了環境監管職責，仍不能有效保護環境的，可作為原告，提起旨在維護公共性環境公益的環境民事公益訴訟。具體而言，環境權、訴訟信托和自然資源國家所有權的理論為環保機關提起環境民事公益訴訟奠定了理論上的正當性基礎。環境權是環境公益訴訟最核心的權利基礎，為了更理性、更科學地對其進行理論研究和制度設計，今后務必高度重視對環境權的研究。
2010年6月29日，最高人民法院出臺《關于為加快經濟發展方式轉變提供司法保障和服務的若干意見》（以下簡稱《意見》），在國家層面正式確認了環保機關提起環境民事公益訴訟的原告地位。[1]2010年8月，昆明市環保局以兩家牧業公司嚴重污染村民飲用水為由，向昆明市環境保護法庭提起云南首例環境民事公益訴訟案，請求判令被告停止環境侵害、賠償治理污染所需432萬余元。[2]對此，我們不禁要問：(1)環保機關置行政職權于不顧，反而運用民事訴訟的途徑來保護環境，豈不造成行政資源和司法資源的雙重浪費？(2)作為行政主體的環保機關何以能“搖身一變”成為環境民事公益訴訟的原告？以下，筆者試從環境公共利益維護的角度對環保機關以民事主體身份提起環境訴訟的正當性問題予以論證和說明，以求教于同仁。
一、環境公共利益的類型化：公眾性環境公益和公共性環境公益
以環境侵害為依據，可把與環境有關的利益（均可因環境侵害而遭受損害）分為三大類型：一是人格利益，主要指生命和健康利益（有時還包括精神利益），因為生命和健康的維持都需良好的環境作為條件。二是財產利益，因為許多財產的獲取和實現均需良好的環境作為條件，環境若受污染必損害財產，如養殖的魚蝦因水污染而死亡。三是環境利益，指環境的功能所體現出來的利益，如環境的供給功能（清潔空氣和水源的提供等）、調節功能（涵養水源、調節氣候等）。實際上，環境問題的本質即是環境功能的受損。眾所周知，環境屬于典型的公共物品，不具有私人物品的獨占性和消費排他性，因此，其凝結的利益往往表現為公共利益，如濕地的氣候調節功能可惠及廣大區域。不過，對某些特定的環境要素或具體空間范圍的區域環境而言，其環境功能的受益人群很少，此時則表現為環境私益，例如通風、采光等。人格利益和財產利益均屬于個體所有，本質上屬于私益的范疇。但是，當人格和財產利益涉及不確定多數人時，這些疊加的人格利益和財產利益便具有了廣泛性，從而可納入廣義環境公益的范疇。據此，我們可把與環境有關的公共利益分為公眾性環境公益和公共性環境公益兩大基本類型。[3]
1．公眾性環境公益是指由那些為不確定多數人所擁有，需以良好環境為條件（through environment）的私人人格利益和財產利益組合而成的環境公益。這種公益具有如下特征：(1)從利益歸屬上看，該類公益本質上屬于人格利益或財產利益，之所以稱為環境公益，是由于其與環境息息相關、密不可分，易受環境質量好壞的影響。例如，人體健康因環境污染而受損。(2)從存在形態上看，該種公益體現為由不確定多數人所擁有的多人私益。這種公益在本質上屬于私益的范疇，之所以稱為公益，是因為現實或可能享有此類私益的主體眾多，為不確定多數人所擁有或享有，從而體現了一定的群體性和社會性。(3)從表征上看，這類公益具有群體性（環境受害者或環境付出者眾多）、分散性（分屬于分散的不同個體）、累加性（系多人私益的疊加，且私益具有個體差異性）、擬制性[4]等特征。(4)從法律保護方式上看，這種公益本可作為私益分別進行保護和救濟，制度上之所以擬制為公益（“準公益”），是因為將這種多人私益進行群體性保護，如采用代表人訴訟、團體訴訟、集團訴訟等，成本更低、效果更好。
2．公共性環境公益是指以環境的功能為內容(to environment)而承載的環境公益。這種公益具有如下特征：(1)從利益屬性上看，該類公益是對環境本身的利益，是實在、客觀、真正的環境利益。(2)從類型上看，可分為經濟性環境公益和生態性環境公益。經濟性環境公益，即公共環境本身所具有的經濟價值（源于自然資源的財產性）。例如，天然水產資源、可分配的環境容量資源本身所蘊含的經濟價值。生態性環境公益，即環境的生態服務功能所蘊含的利益。[5]例如，森林所具有的涵養水源、調節氣候、防風固沙、保持生物多樣性的生態利益等。(3)從表征上看，公共性環境公益具有整體性（不可分割為多個私益，共同享有無明顯個體差異）、客觀性（客觀上存在而非人為擬制）、公共性（非排他性和一定的非競爭性）、包容性（公益包容私益而非私益的疊加）、廣泛性（牽涉面大，關乎一個區域的人群甚至后代和整個人類的利益）、弱私性（對私人的影響往往無顯著緊迫性，當尚未發生人身和財產損害時尤其如此）等。初級侵害對象：環境利益 次級侵害對象：人身和財產利益
上述兩類環境公益之間具有緊密的聯系，公眾性環境公益的受損或受益往往以公共性環境公益的受損或受益為前提或前奏。[6]例如，化工廠排放的廢水首先使得飲用水環境質量下降，此后導致人體健康受損（如圖1所示）。[7]不過，公共性環境公益受損卻并不必然導致公眾性環境公益的受損，例如小型油輪原油泄漏事故大多只是破壞海洋生態，并不造成個體的人身和財產損害。
當公眾性環境公益遭受環境侵害時，在現行法律框架下，環境受害者可自行采用單獨訴訟、代表人訴訟、團體訴訟、集團訴訟等傳統訴訟方式進行救濟，環保機關、檢察機關等可給予支持（支持起訴）。環境受害者還可通過請求環保機關進行行政調處，來解決環境糾紛和救濟其人身與財產權益。此時，從尊重當事人訴權自由（可放棄起訴）的角度出發，環保機關除了對其進行支持起訴外，[8]不能過多干涉，更不能越俎代庖強行代為起訴，否則勢必侵害公民的起訴自由權。何況，以環保機關當前的人員配備也無法勝任這樣繁重的任務。然而，當公共性環境公益遭受危害時，現有法律制度是否能夠提供充分而有效的保護呢？換言之，是否需要環保機關為維護公共性環境公益而提起民事訴訟呢？
二、現行法律制度力不從心：公共性環境公益維護告急
公共性環境公益（以下簡稱為環境公益）自人類誕生以來本就客觀存在，但只是在人類環境危機出現以后，此類公益才大規模、長時間、高頻次地遭受損害，以致于現行法律制度對此不能提供充分而有效的保護和救濟：
（一）環境民事制度“捉襟見肘”[9]
其一，所有權制度的不足。首先，按照傳統所有權理論，所有權的客體必須具有可控性。然而，作為環境要素的空氣、海洋、野生動植物尤其是整個生態系統并不能為人力所直接支配和控制，因而不能成為所有權的客體，以致于環境公益被排除在傳統民法的保護范圍之外。其次，根據傳統民法私法自治的精神和所有權絕對的原則，公民不僅無權對環境要素和生態系統提出享有和維護環境品質的權利要求，而且在客觀上還會縱容甚至刺激自然資源的過度開發（自然資源私有時）而造成生態破壞、任意排放廢棄物質造成環境污染的不良后果。正如有學者所言，“限制所有權、改變以財產所有為中心的立法指導思想是環境法的首要任務”。[10] 再次，以財產權為基礎的請求權和侵權救濟制度，只能對環境公益實現附帶性、間接性、滯后性的保護。
其二，人格權制度的不足。人格權制度對環境公益的保護范圍和保護程度十分有限。環境侵害會損害物質性人格權，[11]于是，我們可運用人格權請求權和侵權救濟制度而間接保護環境公益，問題是環境侵害還會損害舒適和自然景觀方面的環境公益，可對于景觀享受而言，已遠遠超出了現行人格權制度的保護能力。
其三，相鄰權制度的不足。首先，相鄰權的適用范圍有限。基于相鄰關系原理，主張環境利益須滿足以下兩個條件：(1)彼此為不動產相鄰人；(2)須為不動產權利的限制與不動產權利的擴張之間發生沖突。因此，當環境侵害來源于非相鄰不動產權利人，[12]或造成環境侵害的不動產屬于國家所有，[13]以及其利益主張與不動產權利行使無關時，[14]便不能運用相鄰關系來處理了。[15]其次，相鄰權難以保護較高層次環境利益。相鄰權的享有以“必要方便”（最低限度的方便）為前提，對于較高要求的環境利益（如景觀欣賞利益），相鄰權制度便難以提供保護。再次，相鄰權的權利效力有限。相鄰權并非一種獨立的權利，只是不動產物權的-種限制或擴張而已，即使可依相鄰權維護環境利益，也會由于缺乏直接充分的權源而難以提供有力的保護。
其四，地役權制度的不足。地役權的適用范圍有限，難以保護基本的環境利益。對于相鄰關系中涉及的必要性環境利益，如必要的通風、采光利益，地役權并不適用。地役權的取得需支付對價，這可能不利于對環境利益的保護。另外，地役權往往受土地承包經營權、建設用地使用權等用益物權的使用期限或剩余期限的制約，在維護環境利益上具有局限性。
（二）環境行政制度“鞭長莫及”
環境的公共性、環境資源利用的外部性，使得市場機制在環境保護方面或者容易出現“失靈”或者由于交易成本太高而難以廣泛應用，于是，由政府機關來開展環境保護便是最經濟、也是最通行的做法。然而，環境利益具有多維性和多層次性，需要多元的力量和多維的機制去維護，單純依靠環保機關的行政監管活動—即使其依法行政、勤勉執法、恪守中立，杜絕一切瀆職、濫用、貪污等違法行為一一也難以實現對環境利益的充分和有效保護：
其一，環境執法主管范圍的不足。盡管根據現行立法，環保機關有對環境保護進行統一監督管理的職權，但由于受立法局限性的影響，具體到某些特殊領域和具體事務時，環保機關卻無相應的職權。例如，現行環境立法并未賦予我國環保機關對光污染進行監督管理的職權，根據“法無授權即禁止”的公權配置原則，對于城市的眩光污染和采光遮蔽的光妨害問題，環保機關無權干預。換言之，根據現行立法，某些環境公益可能被排除在環境行政機關的保護范圍之外。
其二，環境執法啟動條件上的不足。作為環境監管的法定機關，環保機關擁有多項行政權力，如環評文件審批權、責令限期治理的行政命令權、責令停產停業的行政處罰權等。但是，為控制權力的過分擴張，法律通常規定了權力啟動的條件。例如，環境影響輕微的建設項目（如散戶養豬）不必啟動環境影響評價程序。再如，只有建設項目排污超標或違反總量控制時，方可啟動限期治理程序，環保機關才可對其責令限期治理或責令關閉。問題是即使單個污染源只造成輕微的環境影響，能實現達標排污（包括濃度和總量達標），但若在同一區域存在多個污染源，也會由于污染的累積和復合效應而造成污染事故，以致損害環境公益。[16]對于這些行政合法卻客觀上造成或可能造成環境損害的分散型排污者，環保機關卻無權責令其限期治理，[17]更無權對其實施行政處罰。
其三，環境執法手段的不足。在現行法律框架下，通常的環保行政手段為行政許可、行政命令（如責令限期治理）和行政處罰等，暫時還缺乏查封、扣押等行政強制約束權，更無行政強制執行權。也就是說，環境執法的強制性相當有限，如即使環保機關做出了責令限期治理和行政處罰等行政決定，若相對人（污染企業）拒不履行，環保機關也只能申請法院強制執行，而法院對此的執行率一般較低。再者，抓到了就罰錢，沒抓到就繼續偷排，已成為企業普遍存在的僥幸心理。處罰限額過低、[18]“一事不再罰”的原則（缺乏按日計罰制度），也無形中滋生和助長了違法企業的囂張氣焰。
其四，環境執法功能的不足。依法理，公法和私法是有一定的分工和界限的，行政權不應過多干預私人的自由空間；此外，依法行政的原則也要求對行政權科以必要的限制。例如，環境行政罰款往往受到“上限”的封頂，故對違法企業的罰款，在數量上總是遠遠少于實際造成的環境損害。再如，行政機關雖然可依申請而處理環境糾紛，但一般不能主動介入糾紛，更不能自行責令相對人一方承擔環境民事責任。申言之，對于環境違法企業，環保機關只能在法定權限的范圍內開展行政執法，追究其行政違法責任。但是，對于企業所造成的公共環境損害，卻無權運用行政權力，通過行政命令責令其承擔排除妨礙、消除危害、恢復環境、損害賠償等民事責任。[19]例如，2004年的四川沱江水污染事故造成了慘重的損失，約有100萬人飲水受到嚴重影響，直接經濟損失約3億元，而沱江生態系統的恢復至少需要5年的時間。然而，川化集團只用了1100多萬元作為漁業賠償，100萬元作為行政罰款。對于巨大的生態損失，環境監管部門卻無權進行補救。
（三）環境訴訟制度“愛莫能助”
環境行政執法和環境司法是實施環境法律、維護環境利益的基本手段，不過，從作用鏈條以及行政權和司法權的功能和分工來看，環境執法為“上游”和“中游”措施，環境司法則為“中游”和“下游”手段，即環境行政執法解決不了的問題還可交由環境司法來解決。然而，根據現行《民事訴訟法》第108條關于“原告是與本案有直接利害關系的公民、法人和其他組織”的規定，只有因環境侵害受到人身和財產損害的主體才有權提起訴訟。鑒于司法的被動性、準人性、成本性等特征，使得現行司法手段捉襟見肘，不能對環境公益的維護提供后續的保障：
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