[ 劉武波 ]——(2012-3-23) / 已閱5900次
人民調解制度是我國的獨創，被西方學者譽為司法制度中的“東方之花”。人民調解制度作為司法制度的延伸，在防止矛盾激化，減少犯罪，促進社會和諧，保障人民安居樂業等方面作出了巨大的貢獻，成為了維護社會穩定的“第一道防線”。但是在具體實踐中，人民調解工作及其與訴訟制度的銜接方面仍然存在許多的問題亟待解決。本文現結合具體調研情況對涉及人民調解協議的有關問題做如下淺析。
一、現狀
人民調解法上的民間糾紛是指發生在公民與公民之間、公民與法人或者其他組織之間涉及人身權、財產權益的民事糾紛，以及當事人有權處分的可以采用調解方式解決的其他糾紛，如婚姻、繼承、贍養、鄰里通行排水采光通風關系、債務、輕微侵權的一般民事糾紛；或因土地承包、村務管理、征地拆遷、環境污染、勞資糾紛、物業管理、醫療糾紛、催討欠薪等不涉及行政管理、刑事犯罪的當事人有權處分的可以采用調解方式解決的其他糾紛。在實踐中，經人民調解委員會調解達成調解協議后，當事人之間就調解協議的履行或者調解協議的內容發生爭議的，一方當事人往往會向法院提起訴訟。例如當事人如果就遺產繼承等問題達成調解協議后再發生爭議而提起訴訟時，往往會出于就近原則的考慮而選擇就近的法院或是出于便于訴訟的考慮選擇調解委員會所在地的法院提起訴訟，這個時候就可能會出現違背民事訴訟法中有關專屬管轄的相關規定的情形。民事訴訟法上的專屬管轄指法律規定的某些特殊類型的案件專門由特定的人民法院管轄，其他人民法院無權管轄，當事人也不得以協議的方式改變這種管轄。例如因繼承遺產糾紛提起的訴訟，由被繼承人死亡時住所地或者主要遺產所在地人民法院管轄。
《最高人民法院關于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制的若干意見》、《關于深入推進矛盾糾紛大調解工作的指導意見》、《中華人民共和國人民調解法》、《最高人民法院關于人民調解協議司法確認程序的若干規定》等都對可以申請司法確認的調解協議的范圍、調解主體做了不同的規定，這在一定程度上造成司法確認程序依據的混亂。實踐中當事人申請司法確認的案件基層法院不經過立案庭審查立案，一般由辦理訴前調解案件的法官直接審查予以辦理，導致該類型案件管轄權審查不嚴格，因而往往會出現超出管轄范圍的情況，同時又沒能執行隨機分案制度。《人民調解法》及相關司法解釋僅規定經人民調解委員會調解達成的民事調解協議可以申請司法確認，對商事調解協議司法確認程序沒有規定，實踐中商事調解協議申請司法確認仍然沿用民調確字案號，導致可以申請司法確認程序的調解協議的范圍狹窄，限制了該制度化解矛盾糾紛作用的發揮。作為調解主體的人民調解委員工作人員法律素質不高，其主持調解達成的調解協議內容表述大多過于簡單、模糊，難以執行，導致調解協議不能確認的居多。法院在審查調解協議時，會咨詢人民調解委員會意見，影響了法官獨立的審查判斷，審查程序過濾違法調解協議的功能大打折扣。
在審查程序及審限方面，《最高人民法院關于人民調解協議司法確認程序的若干規定》第四條規定人民法院收到當事人司法確認申請，應當在三日內決定是否受理。第五條規定人民法院應當自受理司法確認申請之日起十五日內作出是否確認的決定。因特殊情況需要延長的，經本院院長批準，可以延長十日。《民事訴訟法》第一百一十二條規定，人民法院收到起訴狀或者口頭起訴，經審查，認為符合起訴條件的，應當在七日內立案，并通知當事人；認為不符合起訴條件的，應當在七日內裁定不予受理；原告對裁定不服的，可以提起上訴。在當前司法實踐中，由于人民調解協議是經調解委員會調解達成，有關事實問題都已經比較清楚，因而人民調解協議司法確認案件審限是較為合理的。
二、問題和對策
《最高人民法院關于審理涉及人民調解協議的民事案件的若干規定》中第一條確認了人民調解協議具有民事合同的性質,并規定當事人應當按照約定履行自己的義務,不得擅自變更或者解除調解協議。第二條第一款規定,“當事人一方向人民法院起訴,請求對方當事人履行調解協議的,人民法院應當受理。”可見,法院審理此類案件時首先要對調解協議的效力作司法確認,而這一過程,實際上相當于把當事人在調解協議中所達成的合意又重新通過普通民事訴訟程序予以確認,如果沒有經過這道程序,人民調解協議依然沒有法律上的強制執行力,一方當事人違約,另一方當事人仍不能以此為依據申請法院強制執行。這對于社會資源來說既是一種新的浪費,亦不利于樹立人民調解的威信,更勢必增加法院的訴累。我國《民事訴訟法》第九十條和第二百一十六條已明確規定,人民法院制作的調解書和不需要制作調解書而記錄在案的調解協議,一方拒絕履行的,對方當事人可以向人民法院申請強制執行。因此,如將人民調解協議與法院調解書銜接起來,即由人民法院應當事人的申請,按照一定的法律程序,根據人民調解協議書的內容制作調解書,使該調解書具有民事調解書同等法律效力,當事人可據此申請強制執行。如此銜接,既可以解決調解協議書存在的現實瓶頸問題,也具有法理上的可行性。
而關于調解協議的效力問題，根據《最高人民法院關于人民調解協議司法確認程序的若干規定》第七條之規定，違反法律、行政法規強制性規定的，人民法院不予確認調解協議效力。《最高人民法院關于人民調解協議司法確認程序的若干規定》第十條規定，案外人認為經人民法院確認的調解協議侵害其合法權益的，可以自知道或者應當知道權益被侵害之日起一年內，向作出確認決定的人民法院申請撤銷確認決定。調解協議內容侵害案外人權益的情形，主要存在于產權交易糾紛和遺產繼承糾紛中。突出表現在產權處分方隱瞞財產權屬情況，與對方達成調解協議以致侵害真實權利人或者其他共有權人的權益；或者部分繼承人未經同意，以調解的方式擅自處分被繼承人的遺產，損害其他繼承人的權益等方面。而在司法實踐中，由于案外人法律知識水平不一，往往會出現知道自己權益被侵犯卻不知如何救濟，從而導致超過時效才向法院申請的情形。因此人民法院在確認審查中有關涉及產權交易的案件，應當要求當事人提交產權權屬證明，防止非真實權利人或者部分共有權人無權處分財產，以調解的方式侵害真實產權人或者其他共有權人的權益；涉及遺產繼承的，應當查明被繼承人遺產范圍并要求當事人提供全部繼承人的基本情況，以確保調解處分的財產確屬遺產范圍，并防止因遺漏繼承人而侵害其相關財產權益。一旦發現案外人的合法權益得到了侵犯，應當不予確認。
在民事訴訟審判實踐中，要根據不同的案情，對于確認人民調解協議的效力問題，一般要分為以下幾個方面去處理。一是只要有一方當事人提出確認人民調解協議的效力請求的，并以人民調解協議為據要求對方履行協議的，應當單列對人民調解協議效力作出確認判決。在人民調解協議有效的前提下，才對是否履行協議作出判決；二是雙方當事人都沒有提出確認人民調解協議的效力請求的，但仍以人民調解協議為據要求對方履行協議的，也應當單列對人民調解協議效力作出確認判決。在人民調解協議有效的前提下，才對實體事項作出判決；三是雙方當事人都沒有提出確認人民調解協議的效力請求的，避開人民調解協議，另行提出訴訟請求的，應著重向原告釋明在不經過確認人民調解協議效力的前提下，原告避開人民調解協議，也是違約行為，有違約行為的就要承擔違約責任。故遇到避開人民調解協議另行提出訴訟請求的案子，原告應提出確認人民調解協議無效的請求。在確認人民調解協議無效的前提下，才能審理原告的避開人民調解協議的訴訟請求，否則應駁回原告的訴訟請求。這樣做比較符合《人民調解法》第三十三條第三款的規定。在單純確認人民調解協議實體部分的效力時，首先應區分是否是民間糾紛，是民間糾紛的且實體部分合法的，予以確認為有效。雖是民間糾紛但實體部分不合法的，則應確認為無效；不是民間糾紛的，不予確認，裁定駁回起訴。
關于執行人民調解協議的問題，按《人民調解法》第三十三條第二款的規定，經過人民法院依法確認為有效的人民調解協議，一方當事人拒絕履行或者未完全履行的，對方當事人可以以人民調解協議為據，申請法院強制執行。在審判實踐中，應注意以下兩類申請法院強制執行的案件的處理。第一類是以未經過人民法院依法確認為有效的人民調解協議為據，申請法院強制執行的案件。這類案件的人民調解協議未經法院依法確認效力，不具申請法院強制執行的效力，應裁定不予受理，已受理的要裁定駁回執行申請；第二類是以經過人民法院依法確認為有效的人民調解協議為據，申請法院強制執行的案件，要按不同的案情來處理。其一是人民調解協議所有的條款都合法的案件，給予全部執行。其二是人民調解協議的部分條款不可執行的，或者涉及人民法院當初確認人民調解協議錯誤的，要區別對待。對于那些不可執行的，即使當事人申請了，法院也應當裁定不予受理；如執行人員發現人民法院當初確認人民調解協議效力的案件確實錯誤的，應當中止執行，提請本院院長對當初確認案件決定再審，待再審有結論后，依法決定是否繼續執行。
此外，在司法實踐當中，還存在一個問題，那就是法官對調解協議進行全面審查的多，進行部分審查的少。最高人民法院《關于人民調解協議司法確認程序的若干規定》規定了當事人申請司法確認時應提交的證明材料，但沒有明確審查人民調解協議的哪些內容。為防止出現錯案或審查失誤誘發信訪，在司法確認案件中，法官均對調解協議涉及的事實和法律關系進行全面、嚴格的審查，給當事人帶來一定的訴累。因此，針對這一問題提出下列建議1、擴大司法確認適用范圍。《中華人民共和國人民調解法》僅規定人民調解的司法確認，而最高人民法院《關于建立訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制的若干意見》雖將其他調解協議納入司法確認范圍，但未上升到立法的層次，亦沒有規定可操作性的辦法。因此建議對其他具有調解職能的國家機關、社會團體、其他組織以及人民法院建立的調解員名冊中的調解員經調解達成的調解協議，都應該列入允許申請司法確認的范圍；2、增加司法確認告知程序，即在有關組織進行居中調解時，明確要求調解員在調解成功后，應明確告知當事人申請司法確認的相關規定并將這一程序記入調解筆錄，或者在調解協議書之后載明有關進行司法確認的規定，以提醒當事人。在必要時，也可以以制作便民服務指南等形式，公示司法確認有關規定和申辦流程，提供司法確認申請書樣本，確保讓群眾對司法確認知情；3、明確寬嚴相濟審查標準。一起糾紛的解決，既涉及當事人之間的寬容程度、本人的法律認知水平及對調解人員信賴程度，有時候也還會涉及到當地的民俗民風。因此，在對調解協議進行審查時，應遵循以法律審查為主，事實審查為輔的原則，在特殊情況下，可以適當放松法律標準，避免介入對事實細枝末節的審查和認定。對調解協議中未處理的項目，當事人提出來的，應在確認決定書上保留當事人必要的訴權；4、建立相應的救濟機制。最高人民法院《關于人民調解協議司法確認程序的若干規定》中僅僅賦予了案外人申請撤銷確認決定的救濟權。而在具體實踐中，鑒于司法確認程序與督促程序在法院只作書面審查的相似性，應當允許對錯誤的司法確認決定書啟動審判監督程序予以救濟，裁定撤銷。對于惡意串通和虛假確認的，要嚴格落實相關制度追究有關主體的法律責任。
