[ 謝志巋 ]——(2012-4-10) / 已閱16650次
在賦予農(nóng)村集體土地完整財產(chǎn)權(quán)利的同時，國家應(yīng)該制訂和完善包括集體土地在內(nèi)的土地義務(wù)體系。土地義務(wù)體系包括土地用途管制、土地開發(fā)強(qiáng)度管制、土地稅制等，其中最重要的是土地稅收制度。國家在完善城市房地產(chǎn)稅收的同時，應(yīng)分類型對農(nóng)村集體建設(shè)用地及其附著物的保有、使用、流轉(zhuǎn)及其增值的稅負(fù)問題等作出具體規(guī)定，實(shí)行集體建設(shè)用地與國有建設(shè)用地同地、同權(quán)、同義務(wù)。土地收益課稅，參考國內(nèi)外慣例，應(yīng)實(shí)行累進(jìn)稅率，增值超過一定比例，應(yīng)征收較高稅率（按可比價格計算）。當(dāng)然，農(nóng)村集體土地的稅費(fèi)與國有土地應(yīng)該有所區(qū)別，以鼓勵和扶持這些地區(qū)的發(fā)展。農(nóng)業(yè)用地則應(yīng)該在免稅之列。只有完善土地義務(wù)制度，才能在實(shí)現(xiàn)土地權(quán)利的同時，確保國家通過稅收取得土地收益，防止不當(dāng)?shù)美瑸楦窘鉀Q城市化過程中的征地拆遷問題提供一個制度化的框架，否則，權(quán)利和義務(wù)之間很難有一個公認(rèn)的、合理的邊界。
土地的市場交易行為需要繳納相應(yīng)的稅費(fèi)，這一點(diǎn)沒有什么疑問。但在對政府征地拆遷中以第三方市場評估價進(jìn)行的賠償，課征相應(yīng)的稅費(fèi)，可能會引起一些爭議。因?yàn)檎鞯夭疬w的原則之一是不使權(quán)益人的利益因征地拆遷而收到損害。這要具體分析。因?yàn)樵诋?dāng)前中國，政府壟斷了土地一級市場交易（實(shí)際上也是市場主體）。如果不參照市場交易行為扣除相應(yīng)的稅費(fèi)，按市場價賠付的相關(guān)土地的增值將全部為權(quán)益人獲得，這是不公平的。因此，在政府作為唯一的征地和供地主體的情況下，按市場價賠償，然后繳納相應(yīng)的稅費(fèi)是正當(dāng)合理的。如果將來市場主體之間可以按照市場原則就土地開發(fā)權(quán)進(jìn)行交易，那么，土地的義務(wù)在制度上就更加順理成章。
健全土地義務(wù)制度，還應(yīng)加強(qiáng)土地利用規(guī)劃和監(jiān)管，加大對違法用地的查處力度。不履行土地用途管制義務(wù)（違法用地）是導(dǎo)致非法得利的重要原因。因此，應(yīng)加強(qiáng)土地利用的規(guī)劃和監(jiān)管，加大對違法用地的查處力度。對沒有開發(fā)權(quán)指標(biāo)而擅自利用土地的地方政府、單位和個人，除了進(jìn)行相關(guān)處罰外，還應(yīng)按市場價格課以購買土地開發(fā)權(quán)的款項(xiàng)。
（三）建立土地開發(fā)權(quán)及其交易制度，建立不同地域保護(hù)耕地的利益動機(jī)
1．土地開發(fā)權(quán)的設(shè)立
中國在土地管理上實(shí)行用途管制制度。土地的用途是通過行政方式?jīng)Q定的，政府通過行政權(quán)力規(guī)定哪些區(qū)域用于非農(nóng)建設(shè)，哪些區(qū)域用于農(nóng)業(yè)建設(shè)，并劃定了大量耕地為基本農(nóng)田，沒有國務(wù)院的批準(zhǔn)，基本農(nóng)田不得轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。政府按照經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要，對土地的用途進(jìn)行管制是必須的，但是，通過行政權(quán)力劃分土地用途畢竟造成了不同區(qū)域土地利用權(quán)的不公平，有可能使得那些被規(guī)劃為建設(shè)用地的區(qū)域獲得了土地增值和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的好處，而被規(guī)劃為農(nóng)業(yè)用地的區(qū)域則要承擔(dān)耕地保護(hù)的責(zé)任，得不到城市發(fā)展好處。因此，應(yīng)該建立一種耕地保護(hù)的利益補(bǔ)償機(jī)制，通過調(diào)節(jié)不同用途土地所有者的利益，形成保護(hù)耕地的內(nèi)在動機(jī)。為此，首先應(yīng)該設(shè)定，不同區(qū)域擁有非農(nóng)開發(fā)建設(shè)的權(quán)利是均等的（為簡便操作及平均地權(quán)，可設(shè)定不分城鄉(xiāng)、不同地區(qū)每人擁有的建設(shè)用地數(shù)量是均等的，并以地區(qū)人口數(shù)與全國人均非農(nóng)建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)作為非農(nóng)建設(shè)用地指標(biāo)分配的依據(jù)）；其次，土地開發(fā)權(quán)是可以交易的；第三，沒有非農(nóng)建設(shè)用地開發(fā)權(quán)的土地不可用于非農(nóng)業(yè)用途，擅自開發(fā)的，要進(jìn)行處罰并補(bǔ)交購買土地開發(fā)權(quán)的款項(xiàng)。通過建立土地開發(fā)權(quán)及其交易制度既可以使不同地區(qū)土地的開發(fā)權(quán)均等化，也可以形成對農(nóng)業(yè)區(qū)域的利益補(bǔ)償機(jī)制，使得這些區(qū)域形成保護(hù)耕地的內(nèi)在動機(jī)，從而從總體上遏制過多地將耕地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的沖動。
2．完善農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)機(jī)制
農(nóng)村集體所有的合法的非農(nóng)建設(shè)用地和宅基地，均為擁有開發(fā)權(quán)的建設(shè)用地，享有與國有建設(shè)用地同樣的權(quán)利，可以用于流轉(zhuǎn)。宅基地流轉(zhuǎn)后其建設(shè)開發(fā)權(quán)隨即滅失，土地恢復(fù)為農(nóng)業(yè)用途。農(nóng)村宅基地原則上遵循一戶一棟標(biāo)準(zhǔn)，法定面積由國家統(tǒng)一規(guī)定。
3．建立全國性的土地開發(fā)權(quán)（建設(shè)用地）交易市場
適應(yīng)土地開發(fā)權(quán)的總量控制和耕地保護(hù)，應(yīng)建立全國性的土地開發(fā)權(quán)交易市場，使土地開發(fā)權(quán)在全國范圍內(nèi)流動和交易，提高土地的使用效率（為防止囤積，可設(shè)立一些機(jī)動指標(biāo)，供建設(shè)用地需求量較大的地區(qū)購買使用，同時，可規(guī)定新增建設(shè)用地指標(biāo)的有效使用期限）。
（四）推進(jìn)土地供應(yīng)和管理制度改革
適應(yīng)上述制度變革，應(yīng)改革目前由國家壟斷土地一級市場的土地供應(yīng)體制。一方面，適應(yīng)土地權(quán)利義務(wù)關(guān)系變化，應(yīng)實(shí)行政府與市場（社會）的分權(quán)，能夠由市場供應(yīng)的土地由土地市場供應(yīng)，不能由市場供應(yīng)的公共和準(zhǔn)公共建設(shè)用地，則由政府供應(yīng)。具體而言，對于非公共用地，開發(fā)人可以自行與有開發(fā)權(quán)的土地權(quán)益人通過市場的途徑實(shí)現(xiàn)土地權(quán)益的轉(zhuǎn)移，而不一定由政府通過行政手段征收和出讓。對于公共用途的土地，如道路和基礎(chǔ)設(shè)施等用地，則可由政府通過行政手段征收。
另一方面，國家通過控制有開發(fā)建設(shè)權(quán)的建設(shè)用地總量進(jìn)行土地管理。本來，實(shí)行托克維爾意義上的行政分權(quán)[12]，即由地方政府自行決定地方的土地利用，是消除地方政府土地管理上機(jī)會主義行為的一個有效辦法。但由于土地利用的外部性、人多地少的現(xiàn)實(shí)國情及耕地保護(hù)的切實(shí)需要，如果由地方自行決定土地利用，可能導(dǎo)致各地建設(shè)用地使用上的過度和混亂。因此，在現(xiàn)階段，宜維持對建設(shè)用地總量的控制。國家可根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要，確定每年農(nóng)地開發(fā)建設(shè)權(quán)總量指標(biāo)，然后分配給各省市，再由各省市層層分配。由于建立了土地開發(fā)權(quán)的交易機(jī)制和不同用途土地的利益調(diào)節(jié)機(jī)制，形成了農(nóng)業(yè)區(qū)域耕地保護(hù)的內(nèi)在動機(jī)，也使得土地利用總量控制更加現(xiàn)實(shí)。政府土地主管部門只要掌握土地利用變化現(xiàn)狀，強(qiáng)化執(zhí)行和監(jiān)管，并加大違法用地的處罰及相應(yīng)開發(fā)權(quán)費(fèi)用的征收力度，即能達(dá)到控制土地利用總量的目標(biāo)。等到中國城市化基本實(shí)現(xiàn)，建設(shè)用地總量的邊際增長趨于停滯的時候，土地管理領(lǐng)域行政分權(quán)的時機(jī)才會成熟。
（五）權(quán)利與義務(wù)平衡的制度體系，也可為解決小產(chǎn)權(quán)房和拆遷問題奠定制度基礎(chǔ)
各地違法建設(shè)的小產(chǎn)權(quán)房，已成為挑戰(zhàn)土地管理制度的棘手問題。合法化可能助長違法，不合法則使國家利益事實(shí)受損。建立權(quán)利與義務(wù)對等的制度體系，可以為解決存量和增量的小產(chǎn)權(quán)房提供制度化的渠道。一方面，國家可以賦予小產(chǎn)權(quán)房完整產(chǎn)權(quán)，另一方面，要按照城市房地產(chǎn)的義務(wù)，對小產(chǎn)權(quán)房課以完全的義務(wù)，包括土地、房產(chǎn)的保有和增值稅以及購買土地開發(fā)權(quán)的開支（針對土地持有人），房產(chǎn)增值稅和全額地價（針對小產(chǎn)權(quán)房購買者）等；對不愿承擔(dān)義務(wù)的小產(chǎn)權(quán)房持有人，按照有關(guān)偷漏稅的辦法予以法律制裁。通過課以相應(yīng)義務(wù)，平衡國家、集體和個人的利益。
城市房屋拆遷也是這樣，應(yīng)該通過權(quán)利義務(wù)平衡的制度體系，一方面保障被拆遷人的合法權(quán)益，一方面對被拆遷人的物業(yè)增值按照累進(jìn)稅率課以相應(yīng)的稅費(fèi)（以可比價計算），平衡國家和被拆遷人之間的利益。防止被拆遷人的合法權(quán)益受到侵害，也防止因規(guī)劃改變導(dǎo)致的物業(yè)增值全部歸被拆遷人所得，同時防止被拆遷人漫天要價，延緩城市發(fā)展的確當(dāng)進(jìn)程。
當(dāng)然，土地管理制度改革除了土地管理制度本身外，還需要與財稅體制改革相配套。因?yàn)橥恋毓芾碇贫雀母铮羁痰馗淖兞藝摇⒌胤秸⒓w和個人在土地上的利益格局，如果不通過配套的財稅體制改革形成各方之間合理的利益誘因，將難以形成新的利益平衡和制度均衡狀態(tài)。因此，進(jìn)行財稅體制改革，通過公共財政平衡不同區(qū)域土地權(quán)益，通過科學(xué)設(shè)計物業(yè)稅取代土地財政，理順不同層級政府間的事權(quán)、財權(quán)，建立實(shí)現(xiàn)和調(diào)節(jié)國家、集體、個人和不同地區(qū)之間利益的制度化機(jī)制，對建立制度化的土地管理十分重要。限于篇幅，本文不再詳細(xì)論述。
總之，要制度化地解決當(dāng)前中國土地和房地產(chǎn)領(lǐng)域出現(xiàn)的矛盾和問題，國家必須改革土地管理及其制度環(huán)境，形成國家、地方、集體和個人之間制度化的利益實(shí)現(xiàn)和調(diào)節(jié)機(jī)制，通過合理的利益誘因引導(dǎo)和規(guī)范土地管理各相關(guān)方的行為，消除因利益關(guān)系不合理造成的相關(guān)方不守規(guī)則的行為。
[參考文獻(xiàn)]
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