[ 章志遠(yuǎn) ]——(2012-4-26) / 已閱4844次
行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴是指公民、法人或其他組織依法向人民法院提起行政訴訟，被訴行政機(jī)關(guān)的法定代表人或主持工作的負(fù)責(zé)人或分管負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的一項(xiàng)訴訟活動(dòng)。與民事訴訟雙方當(dāng)事人地位平等所不同的是，行政訴訟因官與民之間的紛爭(zhēng)而引發(fā)，現(xiàn)實(shí)地位的懸殊使得由何人代表行政機(jī)關(guān)出庭應(yīng)訴具有強(qiáng)烈的符號(hào)價(jià)值和象征意義。特別是在妥善化解行政爭(zhēng)議、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和諧成為當(dāng)下行政審判重要使命的背景下，行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制度對(duì)于優(yōu)化行政審判外部環(huán)境、滿足民眾行政糾紛實(shí)質(zhì)性解決訴求自然有著更為重要的推動(dòng)作用。盡管現(xiàn)行行政訴訟法第二十九條并未就行政首長(zhǎng)是否需要親自出庭應(yīng)訴作出明確規(guī)定，但全國(guó)各地相繼通過(guò)頒發(fā)規(guī)范性文件的形式確立了行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制度，并得到了國(guó)務(wù)院和最高人民法院的認(rèn)可。近年來(lái)，行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴的實(shí)際運(yùn)作呈現(xiàn)出首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴率和案件協(xié)調(diào)和解率大幅提升的可喜變化。“海安樣本”的出現(xiàn)和傳播，則預(yù)示著行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制度將在全國(guó)范圍內(nèi)得到進(jìn)一步推廣。
與如火如荼的制度實(shí)踐相比，目前的行政法學(xué)理論并沒(méi)有對(duì)行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴這一極具中國(guó)本土特色的制度創(chuàng)新給予應(yīng)有的關(guān)注，有關(guān)行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制度的理論基礎(chǔ)及其保障機(jī)制的研究還相當(dāng)匱乏。作為一項(xiàng)本土化的自生自發(fā)型制度創(chuàng)新，行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制度充滿著實(shí)踐智慧和經(jīng)驗(yàn)理性，預(yù)示著中國(guó)本土行政審判模式的悄然轉(zhuǎn)型，亟待學(xué)術(shù)研究者進(jìn)行理論提煉和制度建構(gòu)。正如最高人民法院副院長(zhǎng)江必新所言：“行政審判工作邁出每一步，都需要堅(jiān)實(shí)的理論支撐。”就行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制度而言，實(shí)踐需求和現(xiàn)實(shí)功效固然能夠在一定程度上解釋其存在的合理性，但終究不能從根本上為其發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)的理論支撐。
筆者認(rèn)為，從根本上來(lái)說(shuō)，我國(guó)憲法所確立的“行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”是行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制度的理論基礎(chǔ)。換言之，行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴本身就是行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的題中應(yīng)有之意。憲法第八十六條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院實(shí)行總理負(fù)責(zé)制。各部、各委員會(huì)實(shí)行部長(zhǎng)、主任負(fù)責(zé)制。”第一百零五條規(guī)定：“地方各級(jí)人民政府實(shí)行省長(zhǎng)、市長(zhǎng)、縣長(zhǎng)、區(qū)長(zhǎng)、鄉(xiāng)長(zhǎng)、鎮(zhèn)長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。”上述規(guī)定以根本大法的形式確立了作為我國(guó)基本行政領(lǐng)導(dǎo)制度的行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的要義在于，行政首長(zhǎng)不僅要對(duì)其個(gè)人的行為負(fù)法律責(zé)任，而且還要對(duì)本行政機(jī)關(guān)的行政行為、本機(jī)關(guān)組成部分及其公務(wù)員的行政行為、所屬組織的行政行為負(fù)責(zé)。在當(dāng)下中國(guó)“集體負(fù)責(zé)實(shí)則無(wú)人負(fù)責(zé)”已成公權(quán)力運(yùn)行痼疾的時(shí)代背景下，重申“行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制就是行政首長(zhǎng)個(gè)人負(fù)責(zé)”具有極為特殊的現(xiàn)實(shí)意義。之所以將行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制度的理論基礎(chǔ)定位于行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，直接源于如下三個(gè)方面的考慮。
首先，行政首長(zhǎng)是被訴行政行為的“知情者”。目前，實(shí)踐中存在這樣一種質(zhì)疑行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴必要性的認(rèn)識(shí)，即認(rèn)為被訴行政行為是具體行政執(zhí)法人員而非行政首長(zhǎng)作出的，行政首長(zhǎng)因不知情而沒(méi)有必要親自出庭應(yīng)訴。其實(shí)，這種理解是不準(zhǔn)確的。在我國(guó)行政權(quán)力運(yùn)行的實(shí)踐中，除了按照簡(jiǎn)易程序當(dāng)場(chǎng)作出行政處理決定外，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的批準(zhǔn)乃至集體討論在很多時(shí)候都是行政行為作出之前的內(nèi)部必經(jīng)程序。例如，行政強(qiáng)制法第十八條第一款規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政強(qiáng)制措施前須向行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人報(bào)告并經(jīng)批準(zhǔn)。”行政處罰法第三十八條第二款規(guī)定：“對(duì)情節(jié)復(fù)雜或者重大違法行為給予較重的行政處罰，行政機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)集體討論決定。”在所屬機(jī)關(guān)具體行政執(zhí)法人員的請(qǐng)示匯報(bào)或者班子成員的集體討論中，行政首長(zhǎng)對(duì)作出行政行為的事實(shí)依據(jù)和法律依據(jù)完全是知情的。可見(jiàn)，行政首長(zhǎng)親自出庭應(yīng)訴是先前行政程序義務(wù)的自然延伸，既有利于人民法院全面查清案情，也有利于被告借助庭審向原告進(jìn)一步做好解釋工作。
其次，行政首長(zhǎng)是行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性解決的“決斷者”。行政爭(zhēng)議能否獲得實(shí)質(zhì)性解決已經(jīng)成為當(dāng)下評(píng)判行政審判工作的首要標(biāo)準(zhǔn)。我國(guó)正處于急速的社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)變革引發(fā)了社會(huì)結(jié)構(gòu)的分化和利益格局的復(fù)雜化，社會(huì)轉(zhuǎn)型期間的發(fā)展失衡、政策失當(dāng)和分配不均又加劇了不同利益群體之間的利益沖突。可以說(shuō)，我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入了社會(huì)矛盾的多發(fā)時(shí)期。在很多情況下，對(duì)于行政相對(duì)人而言，不僅要討個(gè)“說(shuō)法”，而且更要得到“實(shí)惠”。與此相伴隨的，是人民法院的行政審判工作不僅需要“定分”，而且更需要“止?fàn)帯保嬲龑?shí)現(xiàn)“案結(jié)事了”。作為被訴行政行為的知情者和所在行政機(jī)關(guān)各種資源的掌控者，行政首長(zhǎng)在行政爭(zhēng)議能否獲得實(shí)質(zhì)性解決上發(fā)揮著舉足輕重的作用。一方面，行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴需要就被訴行政行為的合法性與合理性進(jìn)行充分的理由說(shuō)明；另一方面，行政首長(zhǎng)還需要就案件的妥善化解提供方案。特別是在被訴行政行為并非完美無(wú)缺、原告利益受到實(shí)際損害時(shí)，行政首長(zhǎng)應(yīng)訴的態(tài)度更為重要，可以說(shuō)是行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性解決事實(shí)上的決斷者。可見(jiàn)，行政首長(zhǎng)親自出庭應(yīng)訴有利于促進(jìn)行政爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)性解決。
最后，行政首長(zhǎng)是行政爭(zhēng)議源頭性預(yù)防的“責(zé)任者”。黨和國(guó)家對(duì)社會(huì)穩(wěn)定的高度強(qiáng)調(diào)以及糾紛對(duì)社會(huì)穩(wěn)定的影響，決定了糾紛解決在社會(huì)生活和政治運(yùn)行中的特殊意義。持續(xù)多發(fā)的社會(huì)沖突很容易使轉(zhuǎn)型社會(huì)陷入無(wú)序狀態(tài)、乃至引起社會(huì)危機(jī)。正是基于對(duì)社會(huì)穩(wěn)定的重大關(guān)切，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳在2006年聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于預(yù)防和化解行政爭(zhēng)議健全行政爭(zhēng)議解決機(jī)制的意見(jiàn)》，進(jìn)而確立了“從源頭上預(yù)防和減少行政爭(zhēng)議發(fā)生”的司法理念。面對(duì)“信訪潮”的涌現(xiàn)和“維穩(wěn)”的現(xiàn)實(shí)壓力，行政機(jī)關(guān)必須切實(shí)肩負(fù)起預(yù)防行政爭(zhēng)議發(fā)生的重任。行政首長(zhǎng)通過(guò)走上法庭與原告激辯、與人民法院溝通，能夠及時(shí)掌握行政爭(zhēng)議發(fā)生的內(nèi)在機(jī)理，從而避免新的行政爭(zhēng)議的產(chǎn)生。可見(jiàn)，以發(fā)展為第一履職要?jiǎng)?wù)的行政首長(zhǎng)也應(yīng)當(dāng)“兼理”司法，以親自出庭應(yīng)訴的方式履行預(yù)防行政爭(zhēng)議發(fā)生的責(zé)任。
將行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制度的理論基礎(chǔ)定位為行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，實(shí)現(xiàn)了行政訴訟法制發(fā)展與憲法原理的對(duì)接，從而為行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制度的完善與發(fā)展奠定了極為扎實(shí)的理論根基。目前，行政訴訟法的修改已經(jīng)正式提上最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的議事日程，行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制度也必將實(shí)現(xiàn)法制化的飛躍，成為我國(guó)行政訴訟的一項(xiàng)基本法律制度。在這一過(guò)程中，有關(guān)行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴法律保障機(jī)制的研究亟待展開(kāi)。
（作者單位：蘇州大學(xué)法學(xué)院）
