[ 陳恒志 ]——(2012-4-28) / 已閱17808次
內(nèi)容提要：行政命令是政府進行社會管理的一種手段，在行政管理活動中，行政命令無處不在。政府在進行社會管理中，可以對行政相對人發(fā)號施令，為其設置相應的義務或限制其相應的權(quán)利，侵犯行政相對人合法權(quán)益的情況時有發(fā)生。但行政命令并未引起足夠的重視，現(xiàn)有的理論和司法實踐對行政命令涉及的也不多，本文通過對行政命令作一些有益的探討。
關鍵詞：行政命令 司法審查 裁判方式
一、問題的提出
2001年4月，經(jīng)被告泗洪縣政府批準，原告建明食品公司成為泗洪縣的生豬定點屠宰單位之一。在分別領取了相關部門頒發(fā)的企業(yè)法人營業(yè)執(zhí)照、動物防疫合格證、稅務登記證等證件后，建明食品公司開始經(jīng)營生豬養(yǎng)殖、收購、屠宰、銷售和深加工等業(yè)務。2003年5月18日，泗洪縣政府下設的臨時辦事機構(gòu)縣生豬辦向本縣各賓館、飯店、學校食堂、集體伙食單位、肉食品經(jīng)營單位以及個體經(jīng)營戶發(fā)出《屠宰管理通知》。該通知第一項稱，“縣城所有經(jīng)營肉食品的單位及個體戶，從5月20日起到縣指定的生豬定點屠宰廠采購生豬產(chǎn)品，個體豬肉經(jīng)銷戶一律到定點屠宰廠屠宰生豬（縣肉聯(lián)廠）……”。2003年5月22日，泗洪縣政府分管獸醫(yī)衛(wèi)生監(jiān)督檢驗工作的副縣長電話指示縣獸檢所，停止對縣肉聯(lián)廠以外的單位進行生豬檢疫。建明食品公司報請縣獸檢所對其生豬進行檢疫時，該所即以分管副縣長有指示為由拒絕。建明食品公司認為，分管副縣長的電話指示侵犯其合法權(quán)益，遂提起本案行政訴訟。
另查明，原告建明食品公司因?qū)h生豬辦在《屠宰管理通知》中僅標注縣肉聯(lián)廠為生豬定點屠宰廠不服，曾于2004年8月4日以泗洪縣政府為被告，另案提起過行政訴訟。宿遷市中級人民法院的（2004）宿中行初字第06號行政判決書確認，泗洪縣政府下設的縣生豬辦在《屠宰管理通知》中僅將縣肉聯(lián)廠標注為生豬定點屠宰廠，侵犯了建明食品公司的公平競爭權(quán)，這一行政行為違法。該行政判決已發(fā)生法律效力。
宿遷市中級人民法院認為：《中華人民共和國動物防疫法》第六條第二款規(guī)定：“縣級以上地方人民政府畜牧獸醫(yī)行政管理部門主管本行政區(qū)域內(nèi)的動物防疫工作。”第三款規(guī)定：“縣級以上人民政府所屬的動物防疫監(jiān)督機構(gòu)實施動物防疫和動物防疫監(jiān)督。”第三十條規(guī)定：“動物防疫監(jiān)督機構(gòu)按照國家標準和國務院畜牧獸醫(yī)行政管理部門規(guī)定的行業(yè)標準、檢疫管理辦法和檢疫對象，依法對動物、動物產(chǎn)品實施檢疫。”動物防疫是第三人縣獸檢所的法定職責，縣獸檢所應當按照國家、行業(yè)的標準和管理辦法確定檢疫范圍、對象，依法對動物、動物產(chǎn)品實施檢疫，而不是根據(jù)分管副縣長的電話指示實施檢疫。被告泗洪縣政府的分管副縣長為進一步貫徹落實縣生豬辦發(fā)布的《屠宰管理通知》，才給縣獸檢所發(fā)出電話指示，指示內(nèi)容與《屠宰管理通知》一致。這個電話指示對縣獸檢所的檢疫職責不具有強制力，是行政機關內(nèi)部的行政指導行為；電話指示內(nèi)容未提及原告建明食品公司，不會對建明食品公司的權(quán)利義務產(chǎn)生直接影響。最高人民法院《關于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（以下簡稱行訴法解釋）第一條第二款第（四）、第（六）項規(guī)定，不具有強制力的行政指導行為和對公民、法人或者其他組織權(quán)利義務不產(chǎn)生實際影響的行為，不屬于人民法院行政訴訟受案范圍。行政訴訟法第四十一條第（四）項規(guī)定，提起訴訟應當符合屬于人民法院受案范圍和受訴人民法院管轄的條件。泗洪縣政府分管副縣長的電話指示不具有提起行政訴訟的條件，不是可訴的行政行為。
據(jù)此，宿遷市中級人民法院依照行訴法解釋第四十四條第一款第（一）項關于“請求事項不屬于行政審判權(quán)限范圍的，應當裁定不予受理；已經(jīng)受理的，裁定駁回起訴”的規(guī)定，于2005年6月22日裁定：駁回原告建朋食品公司的起訴。
一審宣判后，建明食品公司不服，提起上訴稱。
江蘇省高級人民法院認為：被上訴人泗洪縣政府的分管副縣長2003年5月22日的電話指示，是對其下級單位原審第三人縣獸檢所作出的。審查行政機關內(nèi)部上級對下級作出的指示是否屬于人民法院行政訴訟受案范圍內(nèi)的可訴行政行為，應當從指示內(nèi)容是否對公民、法人或者其他組織權(quán)利義務產(chǎn)生了實際影響著手。
《生豬屠宰管理條例》第五條、第十八條規(guī)定，生豬定點屠宰廠（場）的設立，應由市、縣人民政府按照法定條件和程序批準；定點屠宰廠（場）有對生豬、生豬產(chǎn)品注水或者注入其他物質(zhì)等違反條例規(guī)定的行為，情節(jié)嚴重的，經(jīng)市、縣人民政府批準，取消定點屠宰廠（場）資格。上訴人建明食品公司是依法經(jīng)批準設立的定點生豬屠宰單位，至本案糾紛發(fā)生時，建明食品公司的定點屠宰廠（場）資格并沒有依照法規(guī)規(guī)定的程序被取消。在《屠宰管理通知》里，縣生豬辦僅是將該縣生豬定點屠宰點標注為縣肉聯(lián)廠，沒有否定建明食品公司的定點屠宰廠（場）資格。由于《屠宰管理通知》里沒有將建明食品公司標注為該縣生豬定點屠宰點，在建明食品公司起訴后，縣生豬辦的這個行政行為已經(jīng)被人民法院的生效行政判決確認為違法。
農(nóng)業(yè)部發(fā)布的《動物檢疫管理辦法》第五條規(guī)定：“國家對動物檢疫實行報檢制度。”“動物、動物產(chǎn)品在出售或者調(diào)出離開產(chǎn)地前，貨主必須向所在地動物防疫監(jiān)督機構(gòu)提前報檢。”第十八條規(guī)定：“動物防疫監(jiān)督機構(gòu)對依法設立的定點屠宰場（廠、點）派駐或派出動物檢疫員，實施屠宰前和屠宰后檢疫。”參照這一規(guī)章的規(guī)定，作為依法設立的生豬定點屠宰點，上訴人建明食品公司有向該縣動物防疫監(jiān)督機構(gòu)—原審第三人縣獸檢所報檢的權(quán)利和義務；縣獸檢所接到報檢后，對建明食品公司的生豬進行檢疫，是其應當履行的法定職責。縣獸檢所當時以分管副縣長有電話指示為由拒絕檢疫，可見該電話指示是縣獸檢所拒絕履行法定職責的唯一依據(jù)。生豬定點屠宰場所的生豬未經(jīng)當?shù)貏游锓酪弑O(jiān)督機構(gòu)進行屠宰前、后的檢疫和檢驗，不得屠宰，屠宰后的生豬及其產(chǎn)品也無法上市銷售。盡管分管副縣長對縣獸檢所的電話指示是行政機關內(nèi)部的行政行為，但通過縣獸檢所拒絕對建明食品公司的生豬進行檢疫來看，電話指示已經(jīng)對建明食品公司的合法權(quán)益產(chǎn)生實際影響，成為具有強制力的行政行為。再有，分管副縣長在該縣僅有兩家定點屠宰場所還在從事正常經(jīng)營活動的情況下，電話指示停止對縣肉聯(lián)廠以外單位的生豬進行檢疫，指示中雖未提及建明食品公司的名稱，但實質(zhì)是指向該公司。分管副縣長就特定事項、針對特定對象所作的電話指示，對內(nèi)、對外均發(fā)生了效力，并已產(chǎn)生了影響法人合法權(quán)益的實際后果，故屬于人民法院行政訴訟受案范圍內(nèi)的可訴行政行為。
行政指導行為，是指行政機關在行政管理過程中作出的具有示范、倡導、咨詢、建議等性質(zhì)的行為。分析被上訴人泗洪縣政府分管副縣長作出的關于“停止……檢疫”電話指示，既不是行政示范和倡導，也不具有咨詢、建議等作用，實質(zhì)是帶有強制性的行政命令。泗洪縣政府關于該指示屬于行政機關內(nèi)部行政指導行為的答辯理由，不能成立。
綜上所述，被上訴人泗洪縣政府分管副縣長的電話指示，屬于人民法院行政訴訟受案范圍。該指示是分管副縣長在履行公務活動中行使職權(quán)的行為，其后果應由泗洪縣政府承擔。上訴人建明食品公司不服該指示，以泗洪縣政府為被告提起行政訴訟，該起訴符合法定條件，人民法院應當依法受理。一審以該指示屬于內(nèi)部行政指導行為為由，裁定駁回建明食品公司的起訴，是錯誤的。依照行訴法解釋第六十八條關于“第二審人民法院經(jīng)審理認為原審人民法院不予受理或者駁回起訴的裁定確有錯誤，且起訴符合法定條件的，應當裁定撤銷原審人民法院的裁定，指令原審人民法院依法立案受理或者繼續(xù)審理”的規(guī)定，江蘇省高級人民法院于2005年9月19日裁定：一、撤銷一審行政裁定；二、本案由一審法院繼續(xù)審理。
本案涉及的行政命令訴訟問題。一是分管副縣長就特定事項、針對特定對象所作的電話指示，是屬于強制性的行政命令，對內(nèi)、對外均發(fā)生了效力，并相關的行政相對人產(chǎn)生實際后果。二是該行政命令屬于人民法院行政訴訟受案范圍。因為行政命令是分管副縣長在履行公務活動中行使職權(quán)的行為，且侵犯了行政相對人的合法權(quán)益，起訴符合法定條件。
二、行政命令的概念
命令（令）是國家行政機關及其領導人發(fā)布的指揮性和強制性的公文。它適用于依照有關法律公布行政法規(guī)和規(guī)章；宣布施行重大強制性行政措施；嘉獎有關單位及人員，撤銷下級機關不適當?shù)臎Q定。行政命令這一概念有通俗用法和行政法上的專門用法（專門術語）之區(qū)別。按照通俗用法來理解，行政命令泛指政府的一切決定或措施；而行政法上的“行政命令”，是指行政主體依法要求行政相對人為或不為一定行為（作為或不作為）的意思表示，是行政行為的一種形式。本文所討論的行政命令即指行政法上的行政命令。
行政法上的行政命令概念包括如下基本含義：
第一，行政命令是行政主體實施其管理社會行政事務職權(quán)時作出的一種行政行為，是一種與其他行政執(zhí)法行為并列的、處于獨立地位的并且是其他行政執(zhí)法行為難以替代的行政執(zhí)法行為。
第二，行政命令是行政機關的職權(quán)行為。職權(quán)行為是行政主體行使其法定權(quán)利時作出的行為。具有的權(quán)利性、強制性、主動性、單方意志性等特性是行政職責行為所不具備的。
第三，行政命令是一種設定義務性行為，是行政主體讓行政相對人履行義務，而不是實現(xiàn)權(quán)利。行政機關作出行政行為的目的，有許多是為了讓相對人實現(xiàn)或賦予其權(quán)利，如規(guī)劃部門頒發(fā)規(guī)劃許可證的行為、市政管理部門批準申請人挖掘城市道路的行為等等。行政命令行為正好相反，他不是賦予相對人權(quán)利，而是對相對人科以一定的義務，指令相對人為或不為一定的行為。如責令相對人停止違法建設行為、責令退還擅自占用的綠地。
第四，行政命令是一種單方意思表示行為，行政命令是行政機關的單方意思表示，不需要征求行政相對人的意見。
第五，行政命令以行政處罰或行政強制執(zhí)行為保障，行政命令作出后，行政相對人必須服從和執(zhí)行，如不服從和執(zhí)行，行政機關給予行政相對人一定的行政處罰，或由行政機關采取強制措施予以執(zhí)行。
三、行政命令的特征
1、行政命令行為的強制性
強制性是行政命令行為的特性之一，當行政機關作出行政命令行為后，就具有確定力、拘束力、執(zhí)行力，從作出時就被推定為合法。不經(jīng)過有權(quán)機關按照法定程序予以撤銷，相對人就必須執(zhí)行。
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