[ 劉海東 ]——(2012-5-25) / 已閱5432次
一、服務行政法的產(chǎn)生
傳統(tǒng)的行政法，以行政機關的權力為本位，以秩序行政為中心來構建，其核心內(nèi)容圍繞著行政行為展開，所關注的是國家強制力的直接應用，所強調(diào)的是行政機關對公民的管理和公民對行政權力的服從。這樣的行政法被稱之為管制行政法(或稱管理行政法)。目前，“秩序行政”正向“服務行政”轉(zhuǎn)變，行政法也開始了轉(zhuǎn)型發(fā)展。
服務行政成為公共行政的重要內(nèi)容，不可避免地引起行政法內(nèi)容的重大變化:一是行政法的價值取向更加強調(diào)行政的公共服務職能，弱化行政權力的管制職能，提倡行政管理方式方法的創(chuàng)新，日益廣泛地采用一些非強制性的行政管理行為方式;二是由原來的權力本位向權力與權利平衡基礎上的權利本位轉(zhuǎn)變，強調(diào)以人為本、尊重人權，重視對公民權利的保護和對國家權力的控制，呈現(xiàn)出行政管理和行政法制的民主化發(fā)展趨勢。從這個意義上說，服務行政法也就是民主行政法，行政民主是服務行政法的核心價值所在。
二、服務行政法的制度框架
服務行政法的價值理念與我國憲法確立的人民政府執(zhí)政為民、全心全意為人民服務的宗旨是完全一致的。我國行政法的立法、執(zhí)法、司法和救濟過程日益重視行政民主的價值追求和制度創(chuàng)新，更加注重公民的民主參與和對公民權利的保護。而行政法的這種民主化進程也是服務行政法逐步確立、逐步取代管制行政法的過程。
服務行政法的制度架構也是建立在行政民主化的基礎之上的，“行政民主”和“民主行政”是服務行政法律制度構建的最基本的價值內(nèi)核，公民在行政過程中的廣泛民主參與是服務行政法律制度構建的主線。從宏觀層面來講，服務行政法的制度架構主要包括如下要素:
(一)民主化基礎上的行政立法制度。要建立健全行政立法中的聽證、廣泛聽取意見制度。在行政立法過程中要充分發(fā)揚民主，多聽取公民的意見，在必要的時候應該召開立法聽證會。如果制定規(guī)范的內(nèi)容對公民的權利進行重要限制或為公民設定義務的，應盡可能舉行聽證會，聽取公民的意見。
(二)民主化基礎上的行政執(zhí)法制度。在構建行政執(zhí)法制度時一定要充分保障公民的民主參與權利。制度設計要體現(xiàn)多元化、多樣化、系統(tǒng)化、便民化的特點。要完善行政執(zhí)法中程序制度、聽證制度、陳述申辯制度等，既要保證公民能有民主參與的機會，能夠充分發(fā)表自己的意見，又要保證公民獨立的主體性地位，能夠自主發(fā)表意見。要進一步完善行政管理過程中作為替代、補充和高效手段的其他柔軟靈活的行政方式，如行政指導、行政契約、非拘束性行政計劃與規(guī)劃等非權力強制性的行政管理方式和手段。
(三)民主化基礎上的行政司法制度。應該在保障公民民主參與的前提下，簡化行政司法的程序，建立健全體現(xiàn)行政司法公正的制度，保障行政司法的公信力和權威性。
(四)民主化基礎上的監(jiān)督救濟制度。要設計多元化、多樣化、高效化的救濟方式，增加公民尋求救濟的路徑，增加救濟的民主性、公正性和效率性。例如，在行政救濟中可以嘗試構建規(guī)范化的行政怨情(苦情)處理制度，抽象行為司法審查制度，更加人性、公平、便民的行政賠償制度和補償制度等。
三、構建服務行政法的途徑
(一)注重憲法的權威性與靈活性。以憲法為基準所制定的各類地方法律法規(guī)，可以根據(jù)地方實際情況，在不違反憲法的前提下進行合理的變更，強調(diào)行政權力與人民權利相結合，以人民的權利為重。
(二)完善聽證制度。聽證制度是行政程序中的一項重要內(nèi)容。它賦予行政行為的相對人對行政機關的具體行政行為提出質(zhì)疑，并與之在平等的地位上進行辯論、質(zhì)證。這對于保證行政行為的公開性，并進一步體現(xiàn)行政的服務價值，無疑具有重大的理論和現(xiàn)實意義。該制度在國外已經(jīng)被長期應用，我國行政處罰法首次規(guī)定了這一制度，是一個很大的進步，但明顯的缺陷就是受案范圍過窄。筆者認為，應擴大聽證程序的受案范圍:除法律規(guī)定的三類案件以外，只要是與當事人切身利益密切相關的案件，而且他主動申請，就應用聽證程序來處理。
(三)加強行政立法監(jiān)督。一項法律制定得是否合情合理，不僅需要抽象的價值取向作指導，更需要從實踐出發(fā)，從現(xiàn)實微觀層面體現(xiàn)法律的公平公正作用。我國行政立法應堅持以人為本，堅持從國情和實際出發(fā)，堅持走群眾路線。行政立法監(jiān)督，除了通過召開論證會、聽證會等直接形式外，還可以對事關人們切身利益的重要法律草案，向社會公開，廣泛聽取人民的意見。這樣才能對法律草案中涉及的重大問題進行全方位的研究，使制定的法律符合中國國情和實際，經(jīng)得住歷史的考驗。
(四)完善行政救濟制度。公共服務型政府的保障實施，僅靠政府內(nèi)部的監(jiān)督力量和法律規(guī)定是遠遠不夠的。除了現(xiàn)有法律體系還應該有一套外部的監(jiān)督力量和法律制度。自上世紀90年代以來，我國相繼制定了一系列保證公共服務型政府實施并由外部力量監(jiān)督的法律體系。其中以行政訴訟法為龍頭，包括各級人民代表大會常務委員會監(jiān)督法、行政復議法、信訪條例等相關法律法規(guī)和其他規(guī)范性文件，基本上形成了對公共服務型政府履行職責進行外部監(jiān)督的法律框架。
(五)行政的社會知悉權和參與權。行政的社會知悉權是指社會公眾依法享有的對行政機關及其工作人員的行政行為進行了解和獲得有關資料的權利。行政的社會參與權是社會公眾在允許的范圍內(nèi)，廣泛參與國家行政決策的權利。有的國家規(guī)定了全民公決制度，一項重大行政決策通過與否，不再由行政機關決定，而是交由社會表決。這種制度是反映社會行政參與權的典型。以上兩種權利都是行政法的服務價值的體現(xiàn)，可以有效保障行政行為的公開性、科學性、民主性，賦予廣大民眾更多的便利，以切實保障其合法權益。
(六)強化立法上的具體性和可操作性。行政的社會知悉權和參與權尚未被普遍了解，對行政機關來說也比較陌生。這就需要在立法層面上將其確定下來。針對這兩項權利，我國憲法和其他法律有原則性規(guī)定，如憲法第27條第2款明確規(guī)定:“一切國家機關和國家工作人員應依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務。”今后的立法應該加強具體性和可操作性，這樣才能使這兩項權利真正兌現(xiàn)，切實從行政立法上提升行政法的服務價值。我國行政法以服務性為其價值取向，是我國民主政治向前發(fā)展的表現(xiàn)。應朝著這個方向發(fā)展，并進行不斷地完善。
(作者單位:重慶市璧山縣人民檢察院)
