[ 方世榮 ]——(2012-6-5) / 已閱4595次
《行政訴訟法》對保障公民、法人或其他組織的合法權益、監督行政機關依法行政、推進我國法治建設進程起了極重要的作用。但隨著時代的發展,這部法律在實踐中所反映的問題也逐步顯現,如其中受案范圍的規定明顯過于窄小,需要認真總結反思。
我國行政訴訟現行受案范圍的基本規定是:《行政訴訟法》第2條首先以肯定式的概括確立了總體范圍,即“公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益,有權依照本法向人民法院提起訴訟。”該條劃定的受案范圍重要邊界為:案件的原告是公民、法人或者其他組織,其認為自己的合法權益受到侵犯而起訴；案件的被告是行政機關(包括法律、法規授權的組織,下同),必須是針對行政機關具體行政行為的侵犯而提起。然后,《行政訴訟法》以第11條作出了對九類侵犯人身權、財產權案件可受案的肯定式列舉,再以第12條作出了國家行為、抽象行政行為、內部行政行為和行政終局行為等四類不予受理事項的否定列舉,從而使第2條的總體規定具體化。但這些規定存在一些缺陷,主要表現為:
第一,受案范圍在確定方式上形成了漏洞。將肯定式概括、肯定式列舉和否定式列舉結合起來使用,使應受理的案件與不應受理的事項雖各自有了具體劃分,但兩者的邊界卻不能緊密對接,形成了一些法律未能調整的、既不屬明確應受理又不屬明確不應受理的空白。對空白處出現的行政案件,法院受理時往往受制于無明確的受案法律依據,只能將其推出受案范圍之外。這實際上縮小了行政訴訟的受案范圍,不能全面、充分地發揮對公民一方的司法救濟作用。
第二,對合法權益的保護范圍過窄。《行政訴訟法》第2條雖規定公民、法人或者其他組織認為具體行政行為侵犯其“合法權益”有權起訴,但第11條所列舉的案件卻只限于是“人身權、財產權(包括經營自主權)”受侵害的案件。這產生了兩個問題:在立法技術上,第11條與第2條的規定不完全一致,第11條所列舉的人身權、財產權案件實際上限制了第2條規定的“合法權益”所具有的廣泛內涵；《行政訴訟法》當時立法的指導思想只注重了對人身權、財產權的保護,而合法權益中除了人身權和財產權外,還應包括政治權利和自由、勞動權、休息權、受教育權等等各種權益。同時,隨著時代的發展和社會進步,公民等一方獲得的許多新型權利如了解權、參與權、表達權、平等發展權、環境權等都屬于合法權益的范圍。可見現行受案范圍對合法權益的保護還很不全面,也不適應我國目前的現狀。
第三,受案范圍所針對的被訴行政行為極其有限。目前的受案范圍只受理了一部分針對行政機關外部具體行政行為起訴的案件,而將抽象行政行為、內部具體行政行為和許多其他職權職責行為(如行政指導、行政合同等)都排除在受案范圍之外。這就會使這類行為違法并造成合法權益侵害后不能得到司法審查的監督。
針對上述不足,行政訴訟受案范圍需要加以修改擴展:一是在確定受案范圍的方式上,應以概括方式對受案范圍作總體規定后,只需要將不受案的事項明確列舉出來進行限制,其他的則全部屬于應當受案的范圍,這就最大限度地拓展了可訴案件的容量,也能避免發生情況不明的空白地帶。二是將行政訴訟受理的案件從僅涉及人身權、財產權的案件擴大到保護公民一方各種合法權益的案件。三是根據可能,突破現行受案范圍只針對一部分對外具體行政行為的限制,將一些特別需要監督、規范的抽象行政行為(如規章以下的各種規范性文件)、涉及公務員的基本公民權利的內部具體行政行為(如初任公務員的考試錄用決定、解聘、辭退、開除公務員身份的決定等)以及其他一些行政職權職責行為(如行政指導、行政合同等)都納入行政訴訟的受案范圍。
(作者系中南財經政法大學教授、博士生導師)
