[ 王克先 ]——(2012-6-18) / 已閱13569次
[內容提要] 政府法律顧問是指律師事務所接受政府聘請，指派律師為政府提供法律服務的業務活動。隨著依法行政和法治政府建設的進程，律師擔任政府法律顧問的服務內容不斷擴展。我國律師參政議政一般是通過擔任人民代表、政協委員實現的。擔任人民代表、政協委員參政議政，其作用固然十分重要，但能獲此機會的卻只有少數律師，其影響不夠廣泛。而擔任政府法律顧問的律師人數眾多，且參政議政的作用更為直接，因此，律師擔任政府法律顧問是律師參政議政的重要途徑。
[關鍵詞] 律師 擔任 政府法律顧問 參政議政
一、政府法律顧問概念
法律顧問是指具有法律專業知識，接受公民、法人或其他組織的聘請為其提供法律服務的人員，以及法人或其他組織內部法律事務機構人員，或是這些人員提供法律服務的業務活動。
法律顧問有兩層含義：一是指法律服務的專業工作，一種業務活動；另外是指提供法律服務的人員。
從業務活動而言，法律顧問可以分為專項法律顧問和常年法律顧問，專項法律顧問是指法律專業人員提供某一項法律服務的業務活動，常年法律顧問是指法律專業人員在一個階段里提供綜合性法律服務的業務活動。
本文所稱的政府法律顧問專指律師為政府及其工作部門（下統稱政府）擔任法律顧問，律師事務所接受政府的聘請，指派律師為政府提供法律服務的業務活動。
隨著《行政訴訟法》、《國家賠償法》、《行政處罰法》、《行政復議法》、《行政許可法》、《全面推進依法行政實施綱要》、《關于加強市縣政府依法行政的決定》等一系列法律法規的出臺，我國從計劃經濟走向市場經濟、法治經濟。依法行政、建設法治政府成為各級政府的重要目標。政府不但要處理繁瑣的日常行政事務，同時還要作為民事主體參與一些經濟活動。一方面政府面臨著日益增多、日趨復雜的法律事務，而另一方面政府內部法制機構不能滿足需求。在這樣的背景下，大量的律師受聘擔任政府法律顧問，這些律師在協助政府依法行政和建設法治政府方面發揮著重要作用。
二、律師擔任政府法律顧問的法律依據
早在1982年1月1日起施行的《律師暫行條例》第二條就規定，律師的主要業務如下：(一)接受國家機關、企業事業單位、社會團體、人民公社的聘請，擔任法律顧問。司法部1989年12月發布的《關于律師擔任政府法律顧問的若干規定》則進一步明確了律師擔任政府法律顧問的各項具體細則。
以來出臺的《律師法》雖然沒有直接規定律師擔任政府法律顧問的內容，但《律師法》第二十八條規定律師可以從事下列業務：（一）接受自然人、法人或者其他組織的委托，擔任法律顧問�！睹穹ㄍ▌t》第五十條規定，有獨立經費的機關從成立之日起，具有法人資格�！堵蓭煼ā冯m然沒有像《律師暫行條例》那樣單獨強調律師接受國家機關的聘請，擔任法律顧問，但將國家機關納入法人的范疇顯得更為科學。也就是說《律師法》規定的律師業務中當然的包括了為政府擔任法律顧問。
中華全國律師協會制訂的《律師法律顧問工作規則》作為行業規范對律師擔任政府法律顧問起到了具體的指導作用。
三、政府法律顧問服務內容
司法部《關于律師擔任政府法律顧問的若干規定》第三條規定，律師擔任政府法律顧問，受政府委托辦理下列法律事務：
（一）就政府的重大決策提供法律方面的意見，或者應政府要求，對決策進行法律論證；
（二）對政府起草或者擬發布的規范性文件，從法律方面提出修改和補充建議；
（三）參與處理涉及政府的尚未形成訴訟的民事糾紛、經濟糾紛、行政糾紛和其他重大糾紛；
（四）代理政府參加訴訟，維護政府依法行使行政職權和維護政府機關的合法權益；
（五）協助政府審查重大的經濟合同、經濟項目以及重要的法律文書；
（六）協助政府進行法制宣傳教育；
（七）向政府提供國家有關法律信息，就政府行政管理中的法律問題提出建議；
（八）辦理政府委托辦理的其他法律事務。
隨著依法行政和法治政府建設的進程，律師擔任政府法律顧問的服務內容不斷擴展：
對政府行政工作和重大決策進行法律論證，提供法律意見；就政府行政管理中的法律問題提出建議；受政府委托進行規范性文件的起草與論證；協助制定各類管理制度；參加政府涉法事項協調會議；參與領導信訪接待，配合信訪部門為信訪案件提供法律意見；協助政府進行法制宣傳教育，參與法律知識培訓活動；向政府提供法律法規信息；
服務政府招商引資，對政府重大投資項目進行法律論證；協助政府審查、起草合同及其他法律文書；為政府舉辦的大型活動設計法律框架、起草法律文件、提供法律意見；
參與處理尚未成訟的民事、行政糾紛和其他糾紛；配合政府處理突發事件、群體性事件；對政府處理的行政復議、行政賠償案件，提供法律意見；代理政府參加訴訟、仲裁活動及行政案件的聽證、復議活動；代為申請執行各類生效的法律文書；
參與國企改制、國企破產法律論證；為政府招標投標、資信調查、土地征用、拆遷安置、項目融資等提供法律服務。
以上服務內容是一般性的列舉，某一律師擔任政府法律顧問的具體服務內容則根據政府與律師事務所簽訂的法律顧問聘用合同約定，或根據需要由雙方臨時商定。政府與政府法律顧問之間的關系是依據法律顧問聘用合同產生的契約關系，不是行政管理關系，雙方的權利義務用合同條款固定，根據合同享受權利承擔義務。
四、政府法律顧問的特點
律師由于長期、大量的從事法律實務工作，具有豐富的處理法律事務的實踐經驗，可以在爭議發生之前預測到法律風險。同時，由于律師長期從事法律服務，對各部門法律有較為均衡的研究，對涉及社會、政治、經濟生活等各方面法律有著較全面的了解與實踐，擅于提供綜合性的法律服務，擔任政府法律顧問有其獨特的自身優勢。但律師并非自然而然的勝任政府法律顧問。政府法律顧問與其他單位的法律顧問雖有其共性，但由于政府的特殊性，政府法律顧問工作也有其自身的特點。律師擔任政府法律顧問中應當注意以下幾點：
1、政府運行的特殊性。
政府的運行完全不同于司法機關，政府是執行機關，其職責是執行權力機關制定的法律和決議，通過一系列的管理活動實現國家的意志。政府的設置層次分明，等級嚴格，以保證政令暢通。下級政府必須遵守上級政府的命令，受上級政府的領導。政府采取首長負責制，行政首長對本機關的全部活動都可以控制。行政機關行使的職權范圍又非常的廣泛。律師是法律人，習慣于司法程序，習慣于自以為是，但律師擔任了政府法律顧問，就必須對政府有充分的了解，必須適應政府工作的特性，才能勝任政府法律顧問。
2、服務對象的特殊性。
政府法律顧問服務對象是政府，政府相對其他單位而言屬于強勢部門，政府以執行法律法規、促進經濟發展和社會進步為己任，行政行為受國家強制力的保證，行政相對人必須服從行政機關的單方意志。公務員都具有高學歷，經過層層選拔進入政府，是優秀的人群，社會的精英。而領導者更是一言九鼎的人物。無論是政府還是公務員，他們在主觀上具有天然的優越感，客觀上具有豐富的行政管理經驗。他們中不乏律師的老師，律師應當虛心向他們學習。
政府聘請法律顧問是為了解決實際的法律問題，而不是為了單純的了解法律，要是政府法律顧問自認為是法律專家，分析問題僅僅停留在法律層面，不結合政府的特點，不考慮行政管理的特性，遇到具體問題泛泛而談，提不出行之有效的對策，政府對法律顧問只會是失望，只能把法律顧問當作花瓶擺設。
3、法律和政策的適用問題。
政府法律顧問在提供法律服務時，遇到的不僅僅是法律適用問題。很多時候是法律、政策適用交織在一起，有的可能就是政策問題。政府往往思考政策的時候多些，以運用政策平衡各方利益，解決實際問題，維護社會穩定，促進社會和經濟發展。而律師的思維恰恰相反，往往是考慮法律的時候多些，遇到事情多從法律角度進行分析。但在處理政府事務中，有些事情如果僅僅從法律出發，雖然也能解決，但卻難以徹底解決問題。所以，政府法律顧問必須要站在政府的角度思考問題，充分利用政策，并在此基礎上提出法律意見。當然，政策必須符合法律，政府法律顧問要熟悉政策，對政策的合法性作出判斷，適時給政府提供法律意見。
五、律師參政議政概述
本節的參政議政僅指律師擔任人民代表、政協委員參政議政。
1、人民代表、政協委員參政議政
參政議政是政協三大主要職能之一（政治協商、民主監督、參政議政），根據《中國人民政治協商會議章程》第二條第四款規定，參政議政是對政治、經濟、文化和社會生活中的重要問題以及人民群眾普遍關心的問題，開展調查研究，反映社情民意，進行協商討論。通過調研報告、提案、建議案或其他形式，向中國共產黨和國家機關提出意見和建議。也就是說參政議政是政協或政協委員特有的權力。
時下，關于“人民代表參政議政”的提法時不時見于報刊、文件，而且在全國上下還比較普遍�！度珖嗣翊泶髸偷胤礁骷壢嗣翊泶髸矸ā返诙䲢l規定，全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表依照法律規定選舉產生。全國人民代表大會代表是最高國家權力機關組成人員，地方各級人民代表大會代表是地方各級國家權力機關組成人員。全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表，代表人民的利益和意志，依照憲法和法律賦予本級人民代表大會的各項職權，參加行使國家權力。也就是說人民代表行使職責是行使國家權力，而不僅僅是參政議政，“人民代表參政議政”的說法是不確切的。但為表述方便，本文中暫且仍稱為人民代表“參政議政”。
2、律師人民代表、政協委員參政議政現狀
律師參政議政是指律師利用執業的便利，以各種形式參與政治生活，參與政治、經濟、文化等國家事務管理，對國家機關的活動提出建議或批評，對國家機關及其工作人員的失職和違法行為提出質詢。
我國律師參政議政一般是通過擔任各級人民代表、政協委員以實現。據悉，本屆有12位律師當選為全國人民代表，11位律師推選為全國政協委員，至2012年3月全國共有1300多名律師擔任各級人民代表,近3000名律師擔任各級政協委員。
對此，有人興奮，認為律師開始步入政壇。筆者對此不以為然：中國律師作為一個行業并未真正步入政壇，這些律師人民代表、政協委員并不是律師中產生的代表人物。
人民代表基本是按區域選舉產生的，縣級人民代表由選民直接選舉，縣以上各級人民代表，由下一級的人民代表大會選舉產生。但是，各級人民代表大會選舉時，在名額分配、代表候選人協商確定時都必須考慮各民族、各地區、各方面都能有適當數量的代表，實際操作中黨派、性別、民族指標又是最最硬性的。政協委員則是按界別推選的，界別有中國共產黨、中國國民黨革命委員會等民主黨派、無黨派人士、共青團、總工會、婦聯、青聯、工商聯、科協、文化藝術界、科技界、社科界、醫藥衛生界、少數民族界、宗教界、特邀香港人士等三十幾個，但沒有律師界別甚至沒有法律界別。在安排政協委員時，非中共人士一般應占政協委員的三分之二左右，且女性必須占一定的比例。筆者無從知道律師中的人民代表產生的情況，不知道她（他）們的政治身份，也不知律師中的政協委員來自何界別。但有一點是肯定的，這些律師中的人民代表并不是律師人民代表，而是人民代表中的律師。而律師中的政協委員，也只是政協委員中的律師，而不是律師界的政協委員。
六、應重視律師以擔任政府法律顧問的方式參政議政
律師作為熟悉法律的專門人才，是國家法制建設中的重要力量。當律師以其特有的政治敏感積極投身于政治領域，無疑將對我國的民主法治建設起到重要的推動作用。但是，就當前律師參政議政的主流渠道——通過擔任人民代表、政協委員以實現參政議政而言，其作用固然十分重要，但能獲此機會的畢竟只有少數律師，其影響不夠廣泛。因此，我們應當重視律師其他參政議政途徑，如律師擔任政府法律顧問就不失為律師參政議政的重要途徑。我國國家機關包括權力機關、行政機關、審判機關、檢察機關和軍事機關。行政機關即政府是按照憲法和組織法的規定而設立的，代表國家依法行使行政權，組織和管理國家行政事務的國家機關，是國家權力機關的執行機關。政府是國家機關中職能最復雜、管轄事項最多、規模最大、機構設置最多、工作人員最多的國家機關。律師擔任了政府法律顧問也就意味著為大多數的國家機關擔任了法律顧問。律師擔任政府法律顧問從參政議政的角度看有如下意義：
1、律師參政議政的人數眾多。
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