[ 韋龍賓 ]——(2012-7-17) / 已閱7876次
近幾年，農(nóng)村尤其是城鄉(xiāng)結(jié)合部房屋大幅增值，受利益驅(qū)動等多種因素，“小產(chǎn)權(quán)房”引發(fā)愈來愈多的各種類型的糾紛，一定程度上影響了社會穩(wěn)定發(fā)展。為此，筆者通過對河南省清豐縣人民法院“小產(chǎn)權(quán)房”審理情況進(jìn)行深入調(diào)研，分析“小產(chǎn)權(quán)房”糾紛的特征、成因，并提出防范對策。
根據(jù)《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》第6條和《中華人民共和國土地管理法》第63條規(guī)定，僅國家所有土地才能用于房地產(chǎn)開發(fā)，農(nóng)村集體所有土地不能直接用于商品房開發(fā)建設(shè)。只有通過國家相關(guān)部門補(bǔ)償征收后，變集體所有土地為國家所有土地，才能出讓給有資質(zhì)房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)進(jìn)行開發(fā)。國務(wù)院辦公廳在2008年1月11日下發(fā)《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策通知》曾針對“小產(chǎn)權(quán)房”問題作出批示，農(nóng)村住宅用地只能分配給本村村民，城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購買宅基地、農(nóng)民住宅或“小產(chǎn)權(quán)房”。2011年11月，《關(guān)于農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證若干意見》政策發(fā)布，明確指出“小產(chǎn)權(quán)房”不得登記發(fā)證。2012年2月，國土部發(fā)言人表示將于2012年試點(diǎn)清理“小產(chǎn)權(quán)房”，規(guī)定凡是小產(chǎn)權(quán)房不允許登記，不受法律保護(hù)。
這勢必會引起小產(chǎn)權(quán)房糾紛的增加，人民法院應(yīng)當(dāng)積極采取措施、統(tǒng)一司法尺度、有效予以應(yīng)對。小產(chǎn)權(quán)房到底是否合法、是否能夠購買或轉(zhuǎn)讓等這一系列問號，不斷在老百姓腦海中出現(xiàn)，如何消除錯誤認(rèn)識，確立正確的認(rèn)識，首先就要明確什么是小產(chǎn)權(quán)房，所謂小產(chǎn)權(quán)房，就是一些村集體組織或者開發(fā)商打著新農(nóng)村建設(shè)等名義出售的、建筑在集體土地上的房屋或是由農(nóng)民自行組織建造的“商品房”，多發(fā)生于城鄉(xiāng)結(jié)合部地帶，它并不真正構(gòu)成嚴(yán)格法律意義上的產(chǎn)權(quán)。因?yàn)樾‘a(chǎn)權(quán)房只具備了普通商品房的使用性質(zhì)，但不具備普通商品房的法律性質(zhì)，其并不是商品房。所以，法律法規(guī)對商品房的相關(guān)規(guī)定和制度對小產(chǎn)權(quán)房是無效的，人民法院也不能適用商品房買賣的法律規(guī)定及司法解釋處理涉及小產(chǎn)權(quán)房的案件，購房人的權(quán)益很難得到維護(hù)，風(fēng)險(xiǎn)相當(dāng)大。
一、案件糾紛特征
（一）從受理案件數(shù)來看，2009年清豐法院受理由各類房屋糾紛案件72件；2010年受理86件；2011年共受理此類案件128件。“小產(chǎn)權(quán)房”建設(shè)不僅未隨著政府禁令銷聲匿跡，反而愈演愈烈。據(jù)統(tǒng)計(jì)表明，“小產(chǎn)權(quán)房”引發(fā)的糾紛持續(xù)呈上升態(tài)勢。
（二）從訴訟類型來看，主要包括房屋買賣合同糾紛、土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓合同糾紛、房屋拆遷糾紛、建設(shè)工程施工合同糾紛等。2009年以來受理此類案件446件，其中房屋買賣合同糾紛40件，占9%；房屋拆遷糾紛205件，占46%；建設(shè)工程施工合同糾紛173件，占38.7%;土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓合同糾紛17件，占3.8%；其他11件，占12.7%。
（三）從訴訟主體和訴訟起因來看，購買“小產(chǎn)權(quán)房”主體多為低收入群眾，尤其以下崗職工、外來務(wù)工人員為主。且此類案件買賣雙方基本上都履行了合同義務(wù)，出賣人交付住房，購房人入住并給付了房款。訴訟起因多緣于土地增值以及土地征用、房屋拆遷等因素，房后遷補(bǔ)償價(jià)格高于原房屋買賣價(jià)格，出賣人受利益驅(qū)動而起訴。
二、問題的成因
（一）高房價(jià)刺激小產(chǎn)權(quán)房需求市場的形成。從上個世紀(jì)90年代就有城里人到農(nóng)村購買小產(chǎn)權(quán)房的現(xiàn)象，那時(shí)城里的商品房價(jià)格沒有達(dá)到現(xiàn)在的“寸土寸金”的程度。村集體也只是在試探性地出賣一些集體土地而從中取得一點(diǎn)利益。隨著城市商品房的價(jià)格一路攀升，房地產(chǎn)開發(fā)商笑了，急需住房而又望房興嘆的低收入者愁了。大部分人開始淪為“房奴”，安居樂業(yè)的夢想成了他們的奢望。而那些近乎壟斷性的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)在“房奴”們血汗的滋潤下如雨后春筍般茁壯成長起來。但小產(chǎn)權(quán)房的出現(xiàn)使房奴又重新看到了希望，一個個房奴翻身作了房主人，小產(chǎn)權(quán)房的需求市場也就由此產(chǎn)生并急劇擴(kuò)大。
（二）小產(chǎn)權(quán)房的出現(xiàn)也讓村集體的經(jīng)濟(jì)欲望急劇膨脹。首先，一些村鎮(zhèn)在大產(chǎn)權(quán)房價(jià)格飆升，利潤翻倍的背景下，也開始迅速把土地變現(xiàn)，這也讓小產(chǎn)權(quán)房有了立足之地。開發(fā)商在開發(fā)小產(chǎn)權(quán)房的過程中，會拿出來一部分利潤與村鎮(zhèn)共享，村鎮(zhèn)在巨大利潤引誘之下，不惜出讓土地，以犧牲長遠(yuǎn)利益來換取眼前的經(jīng)濟(jì)利益，一方面說明農(nóng)民對土地的認(rèn)識存在誤區(qū)，另一方面也說明我國目前農(nóng)民收入仍然較低，因此要改變這一現(xiàn)狀，一要提高農(nóng)民的法律意識，要把保護(hù)耕地的意識不斷傳送給廣大農(nóng)民；二要增加農(nóng)民的收入，這樣農(nóng)民不會再因?yàn)檠矍暗慕?jīng)濟(jì)利益而犧牲長遠(yuǎn)的利益。其次，通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)越是靠近城市邊緣的農(nóng)村，出讓土地的現(xiàn)象越嚴(yán)重。這些靠近城市的村莊紛紛開發(fā)小產(chǎn)權(quán)，還隱藏著另一個秘密，那就是城市的發(fā)展過程中，一定會占用農(nóng)田，如果村里不開發(fā)小產(chǎn)權(quán)房，土地一旦被地方政府征用，那么土地的大部分利潤將被地方政府拿走，這樣集體組織的農(nóng)民所獲得的補(bǔ)償甚少，這樣相當(dāng)一部分農(nóng)民就同意以小產(chǎn)權(quán)方式提前將自己的土地先行開發(fā)，從而獲得相對較多的利益。城市的高房價(jià)造就了小產(chǎn)權(quán)房的巨大市場需求，而村級組織也有著強(qiáng)烈的賣地沖動，在此情況下，一些不正規(guī)的開發(fā)商開始迅速介入，一棟棟小產(chǎn)權(quán)房也就應(yīng)運(yùn)而生。
（三）監(jiān)管不利，大量的違規(guī)違法用地沒有受到應(yīng)有的處理。當(dāng)小產(chǎn)權(quán)房在個別地方出現(xiàn)問題時(shí)，有關(guān)部門沒有引起足夠的重視，對這些問題睜一只眼閉一只眼，這就造成了有法不依，執(zhí)法不嚴(yán)，違法不究，姑息遷就，這些嚴(yán)重的負(fù)面影響就帶來了目前的“誰都敢干，法不責(zé)眾”的情況，影響了法律的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，造成了法律的虛置。
三、防范“小產(chǎn)權(quán)房”糾紛對策建議
我國現(xiàn)行法規(guī)政策評價(jià)“小產(chǎn)權(quán)”房，不受法律保護(hù)。但“小產(chǎn)權(quán)”房已成為目前的社會問題，處理不好，必將激化矛盾，有悖于建立和諧社會的大政方針。因此妥善處理現(xiàn)有的“小產(chǎn)權(quán)”房，本人認(rèn)為要兼顧國家利益和集體、農(nóng)民、購房者的各方利益。
（一）從源頭切除隱患。“小產(chǎn)權(quán)房”的核心問題在于土地問題，只有妥善解決土地規(guī)劃和土地處置問題，“小產(chǎn)權(quán)房”問題才能得到徹底化解。2011年年底國土資源部下發(fā)《關(guān)于農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證若干意見》，明確表示“小產(chǎn)權(quán)房”不得登記和發(fā)證。雖然國土資源部對“小產(chǎn)權(quán)房”態(tài)度一直很堅(jiān)決，但并沒有擋住一座座小產(chǎn)權(quán)樓房拔地而起。因此，必須從源頭切除隱患。只要發(fā)現(xiàn)“小產(chǎn)權(quán)房”破土動工就勒令停建；只要發(fā)現(xiàn)“小產(chǎn)權(quán)房”公然出售就勒令停售。該拆除的不等賣出就強(qiáng)制拆除。此外，還必須徹底改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)規(guī)劃制度，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃建設(shè)，從根本上實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展。
（二）要穩(wěn)控房價(jià)。小產(chǎn)權(quán)房的出現(xiàn)就是高房價(jià)的并發(fā)癥。近年來，國家出臺了很多房地產(chǎn)宏觀調(diào)控措施，但這些措施沒有達(dá)到穩(wěn)定房價(jià)的目的，相反房價(jià)仍然不斷攀升，此時(shí)小產(chǎn)權(quán)房的出現(xiàn)恰恰滿足了大量中低收入者的需要。“從這個意義上說，如果不解決房價(jià)瘋漲的根本問題，即使堵住了小產(chǎn)權(quán)房這個口子，將來一定有類似問題出現(xiàn)。”因此不能把關(guān)系人民生活的最基本的生活資料拿到市場上成為贏取暴利的工具，國家應(yīng)進(jìn)一步出臺相應(yīng)的規(guī)定，授權(quán)有關(guān)部門根據(jù)當(dāng)?shù)氐那闆r對本地的房地產(chǎn)市場進(jìn)行規(guī)范，進(jìn)一步穩(wěn)定房價(jià)，使房價(jià)的漲幅控制在人民群眾可以接受的范圍之內(nèi)。
（三）要嚴(yán)格管理二手房市場。房價(jià)的節(jié)節(jié)攀升滋生了一批“炒房族”，他們的目的只有一個——賺錢。房價(jià)上漲一方面與地根緊縮有關(guān)，另一方面是因?yàn)榉康禺a(chǎn)企業(yè)為了追求更大的利益以及炒房族的借勢哄抬房價(jià)。抑制開發(fā)商的不法炒作，對二手房的轉(zhuǎn)讓收取較高的稅額對控制“蒸蒸日上”的房價(jià)可以起到釜底抽薪的效果，小產(chǎn)權(quán)房的發(fā)展也會日趨走上回歸路線。
（四）改善住房社會保障。調(diào)整住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)，增加社會保障性住房比例，改變我國經(jīng)濟(jì)適用房不經(jīng)濟(jì)，廉租房僧多粥少的供應(yīng)現(xiàn)狀。
（五）要嚴(yán)格限制人均住宅使用面積，控制豪華別墅的建設(shè)，不能讓商品房的購買變成有錢人的“圈地運(yùn)動”而使中產(chǎn)階級家庭連最起碼的安居夢想都變成奢望，這樣會加劇老百姓心中的仇富情緒，給社會增加不和諧因素。
（六）加大耕地保護(hù)力度。土地對于中國農(nóng)民而言除了生存權(quán)以外，還承載著發(fā)展和社會保障等方面功能。因此，對于破壞耕地修建“小產(chǎn)權(quán)房”的違法行為要堅(jiān)決禁止。對于已經(jīng)濫占耕地修建房屋的，如果能退耕的堅(jiān)決退耕，不能退耕的補(bǔ)繳所有稅費(fèi)的基礎(chǔ)上嚴(yán)厲處罰。不符合土地規(guī)劃的“小產(chǎn)權(quán)房”要認(rèn)定為違章建筑，并堅(jiān)決予以拆除。違法批準(zhǔn)建設(shè)“小產(chǎn)權(quán)房”或違法開工建設(shè)“小產(chǎn)權(quán)房”的，依法嚴(yán)厲追究相關(guān)人員的刑事責(zé)任。
（七）尊重事實(shí)并區(qū)別對待。一是農(nóng)村住宅如出賣給本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員，經(jīng)本集體同意，且買受人符合宅基地使用權(quán)分配條件的，因民事行為不違反法律、法規(guī)和強(qiáng)制性規(guī)定，該買賣有效。二是農(nóng)村住宅如出賣給本集體經(jīng)濟(jì)組織外居民的，因行為違反國家法律禁止性規(guī)定，買賣行為無效。三是農(nóng)村居民與本集體經(jīng)濟(jì)組織成員以外居民出資在其宅基地上聯(lián)合開發(fā)建房的，聯(lián)合建房人不能成為房屋共有人，但對與其合作農(nóng)村的居民享有債權(quán)，買賣無效。四是在婚姻關(guān)系存續(xù)期間，一方或共同投資在宅基地上建設(shè)農(nóng)村住宅的，即使一方為城鎮(zhèn)居民或戶籍未遷入的其他農(nóng)村居民，除雙方另有約定外，修建住宅應(yīng)為夫妻共同財(cái)產(chǎn)。五是城鎮(zhèn)居民或非集體經(jīng)濟(jì)組織成員，因遺產(chǎn)繼承可取得農(nóng)村住宅所有權(quán)。六是關(guān)于農(nóng)村住宅贈與合同的效力，受贈主體如果符合前面所述農(nóng)村住宅買受人的限制條件，贈與合同有效。七是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在符合規(guī)劃情況下，在集體建設(shè)用地上建設(shè)住宅用于安置集體經(jīng)濟(jì)組織成員，購房指標(biāo)如果在符合受讓條件的內(nèi)部成員之間轉(zhuǎn)讓的，買賣有效。
房屋是最重要的生產(chǎn)要素、生活資料與融資工具，也是物權(quán)保護(hù)的最重要對象，尤其在中國特定的文化背景下，居有定所更是每個人的生活目標(biāo)之一，如何解決小產(chǎn)權(quán)房的問題將關(guān)系到百姓是否能夠安居樂業(yè)，因此我們要齊心協(xié)力共同解決小產(chǎn)權(quán)房問題，從而為構(gòu)建和諧社會貢獻(xiàn)力量。
（作者單位：河南省清豐縣人民法院）
