[ 劉輝 ]——(2003-10-27) / 已閱14514次
行政審判之公正與效率問題探討
內容提要：
肖揚院長以法學家的膽識和超前的眼光提出：“人民法院在二十一世紀的主題就是公正與效率。”這一主題的確定，不僅是對新中國五十年司法審判經驗教訓的總結，而且對推進我國依法治國和司法改革進程，建設社會主義法治國家，都具有深遠的歷史意義和緊迫的現實意義。
公正與效率作為法院工作主題，適用于民事、刑事和行政三類訴訟，行政審判的公正與效率與刑事、民事審判總體上都適用“沒有司法公正就沒有司法效率，沒有司法效率也就沒有司法公正”，或者再確切地說，追求有效率的司法公正是審判須遵循的一般性規則。但在這三大類訴訟當中，公正與效率各自的內容及價值標準卻存在較大差異。由于行政訴訟中訴訟主體的特殊性，使得行政審判具有了對行政機關依法行政的監督、評價職能，而其結果通過各種渠道反饋到行政機關和社會大眾之中時，一方面在保護了群眾合法權益的同時，使其形成或深化了對國家權力機關的認識，另一方面也是對行政機關的一種督促，促使其自我審視，保障依法行政。從這個意義上來說，行政審判的公正與否、效率高低，與依法治國的進程具有最直接、最密切的關聯。
一、我國行政審判現狀及其原因
當前制約和影響行政審判公正與效率的因素多而復雜，如社會因素，法律制度因素等等，都對行政審判的公正與效率產生較大的影響。但在這一系列因素當中，現有制度落實的不夠徹底這一因素則顯的格外突出。總的說來，影響行政審判公正與效率的因素主要有如下幾個方面：
1、轉型期社會大變革，從計劃經濟到市場經濟，發展到今天，從我國的市場經濟到各個方面都要盡快適應WTO的需要，經濟關系重新調整，不僅變化快，而且變動大，一方面使市場經濟秩序一度混亂，另一方面也使行政機關不能給自己準確定位；改變原經濟主體間的關系及實現政府職能的轉變要求法律關系調整與之適應，但從目前來看相對滯后。
2、行政審判作為解決行政爭議的機制與手段,很長一段時間不為人們所熟悉與認可，舊機制與手段的干擾嚴重，政策調整與法律調整并存，破壞了行政審判環境，特別是傳統觀念在很大程度上制約了行政審判的開展。
3、合議制度形式化，從立案到裁判，均由承辦人一人操作，合議制度作用得不到有效發揮。
4、審判組織行政化。在審判實踐中，合議庭的裁判意見，往往要經庭長、分管院長甚至審判委員會層層批準，形成了審判工作層層負責的不正常的審判體制。這種行政化審判模式違背了《行政訴訟法》關于人民法院審理行政案件依法實行合議制度的規定，在弱化了合議庭職能的同時，也在人們當中形成了一種錯誤觀念，認為案件的審理結果寄取決于庭長、院長等領導身上，“有事找領導”，而不考慮法律如何規定，就是這一觀念的典型表現。這種組織模式不但破壞了合議制度，也是對司法獨立原則的否定。
5、預備庭制度形同虛設。最高人民法院《人民法院第一審行政案件開庭審判規程（試行）》（征求意見稿）第25條第1款規定：“根據審理案件的需要，合議庭可以決定召開預備庭。”預備庭制度的實行對于法官在行政案件開庭之前掌握案件的爭議焦點，有效指揮庭審，提高庭審的效率具有重要意義。但在實際工作中，許多法官早已習慣了 “一步到庭”式的審判方式，只在庭審前簡單確定一個審查重點，一切難點與疑點均在庭審過程中發現并解決，一旦發生異常情況便難以掌握，甚而使整個庭審失去重心與方向。
二、對如何提高行政審判公正與效率問題的探討
法院審查判定任何一點肯定與否定都是極為困難的。然而保證行政審判的司法公正與效率，既要保護每個行政相對人的合法權益，又要維護公共秩序與公共利益，保障行政管理目標的實現，要求“法官必須審慎處置每一個變動中的行政法律規范調整的變革中的社會關系，精確權衡公正度，選擇實現最低成本的最佳點”。這是國家賦予的職責，也是人民的期盼。對于如何尋找這一“最佳點”，筆者認為必須作好以下幾個方面的工作。
1、切實推進司法體制改革，加強干警隊伍建設。
法官相對于立法者和學者而言，對法律問題的了解更直接、更具體。只有法官才能通過法定程序和審判技術，協調各種利益，實現社會公平和效率。從這個意義上說，建設一支高素質的法官隊伍就顯得至關重要。隨著司法改革的不斷深化，特別是在加入WTO之后，新課題不斷涌現，我國目前法官隊伍素質的現狀已越來越不適應“公正與效率”這一司法主題，建設一支高素質的法官隊伍已成為我國司法改革的首要任務。筆者認為，要真正完成這一任務，至少要從兩個方面入手。一是要最大限度提高現有人員的政治素質、業務素質。基于我國現有法官隊伍老齡化程度較高，接受和研究新問題的積極性相對較差，所以對現有人員的培訓應堅持“專業化”原則，搞行政審判的就進行行政審判理論及業務培訓，“術業有專攻”，只有這樣才能使他們真正成為“專業化、專家型”的人才，充分發揮他們的長處與潛能，否則就是一種資源的極大浪費。二要根據《法官法》的規定，切實把好進人關，關鍵是落實好全國統一司法考試制度，堅決堵住法官隊伍的進人漏洞，否則我們在提高法官隊伍素質上所作的一切努力都將付諸流水。同時要注意新老結合，相互融合，取長補短，對進入法院的新同志要加強引導，在老同志的幫助下加快其成長，使其盡快成為可利用資源。
2、克服審判行政化，強化合議庭職能。
合議庭職能的強化主要集中在收案權和裁判權兩個方面。強化合議庭的收案權，就是由合議庭獨立行使收案權，除疑難、復雜案件，是否收案由合議庭合議后決定，摒棄因人、因權、因案而決定是否收案和由主管院長批準收案的做法，切實保護當事人的訴權。強化合議庭的裁判權，就是合議庭多數成員的意見即為裁定、判決意見，取消那種對裁判意見層層匯報，層層審批的行政手段，保障依法獨立行使審判權。
當然，強調合議庭職能的強化并非否定審委會等其它司法制度。對新型、疑難、復雜案件，爭議較大的案件，可以由主管院長或院長經與行政庭庭長研究后，指定政治和業務素質較高的法官組成合議庭，甚至由院長擔任審判長來對案件進行審理；對需報審委會研究的案件，還可以組織審委會成員親自參加旁聽，以使裁判意見的研究更具針對性。
在審判上的行政管理制度（筆者稱之為“審判監管”制度）與合議制度，二者即要相互制約，又要相互配合，各自在其自己的職能范圍內獨立行使職權，才能有效維護公正與效率這一主題。這種工作方式雖然在實際操作中存在一定難度，這種適應過程甚至也是“痛苦”的，但歷史證明，痛苦一直都是作為改革的附產品而存在的。當我們痛定思痛，回首司法改革的歷程時，就會發現我們所經受的每一次“痛苦”，都是對“公正與效率”這一主題的最大貢獻。
3、不斷完善預備庭制度，努力提高庭審質量。
長久以來，基層法院在召開預備庭過程當中，只是簡單的確定如下幾個問題：主持各方當事人進行證據交換――向當事人送達證據復印件；送達答辯狀；詢問是否有證人出庭；確定開庭時間。四步走完之后，預備庭便告結束，從而違背了最高院《第一審行政案件開庭審判規程》中關于召開預備庭的規定的原則精神。
預備庭制度淵于美國，稱為“審前會議”（我國一些基層法院仍延用這一稱謂），最早用于民事糾紛案件的審理，主要任務是在庭前對案件事實和證據進行協商和確定。美國法院審前會議制度的功能要比我國預備庭制度的功能強大的多。各方當事人在審前會議中的行為直接影響其在庭審中的權利與義務。在一定意義上，美國用于民事案件的審理的審前會議制度，是作為庭審的一個重要部分而存在的。在美國的行政訴訟中，預先聽證會制度相當于預備庭，但由于完備程序法的存在及其“窮盡行政救濟原則”的適用，這一制度實際上并不經常得以適用。但在我國，受傳統習慣的影響，關鍵是行政程序方面的欠缺，使行政管理相對人在調取證據方面存在很大的難度；復議與訴訟自由選擇制度的適用也使得行政機關不重視證據公開，“增加行政透明度”成為一種口號，在實際上降低了，甚至剝奪了行政管理相對人獲取證據的可能性。而正因為這些缺陷的存在，使我國預備庭制度確立顯得尤為重要，并需要不斷的加以完善。通過對行政審判的實踐和觀察研究，筆者認為可以從以下幾個方面著力改革現有的預備庭制度：首先進一步確定各方當事人的主體資格，確定當事人及其法定代表人、委托代理人的基本情況，對其中不合法的事項要求補正，以防止在庭審過程中當事人對主體資格問題提出異議，破壞庭審程序的正常進行。其次，進一步規范證據交換。行政訴訟中，被告提交的證據多為復印件，對此原告往往提出異議。為此，筆者認為可以要求當事人在預備庭當中提供證據原件與復印件，在對方當事人核對復印件與原件無異后，可將原件撤回，以避免在庭審中對復印件提出異議，又因一時不能提供原件而導致復庭質證，即增加訴累，又浪費了審判資源。再次，對證據在各方當事人之間進行初步質證，分清有爭議的事實和證據，以及無爭議的事實和證據；對有爭議的證據，分清是對證據的形式要件有爭議還是對其實質要件有爭議。對形式要件的爭議，盡力在預備庭當中或在正式開庭前予以解決。通過各方當事人對事實和證據的認證，可以準確確定案件爭議焦點和案件審查的重點，提高庭審效率。最后，還要作好預備庭筆錄，真實記載開庭過程，尤其是對事實和證據的認證部分，交各方當事人確認后簽字，對預備庭當中確定的事項予以最終認可。在這里也產生一個問題值得我們探討，那就是如果當事人對預備庭當中所確認的事項，在庭審中又予以反悔，或提出相反的意見，則應該如何處理的問題。筆者認為，預備庭既然作為一種制度合法存在，則各方當事人在這一過程中的行為便產生直接影響其訴訟權利與義務的法律效果，并且當事人也應該為自己的行政承擔法律后果。所以，對當事人的這種矛盾行為，法庭應予駁回，不予認可。預備庭制度的存在無疑是對庭審的一個有效補充，但如何最大限度的發揮它的作用，提高行政審判的公正與效率，是一個值得我們繼續深入、認真探討的問題。
4、強化詢問式的庭審方式。
在行政訴訟中，抗辯式的訴訟方式正成為一種潮流，被人民法院和人民法官所接受和認可。筆者認為，將這種廣泛用于民事訴訟中的審判方式引用到行政審判當中并大力予以推廣，是與行政訴訟的特性相矛盾的。在民事訴訟中，各方當事人只要通過抗辯對爭議的事實達成一致意見，法庭即可予以采納，這即充分尊重了當事人自由處分權，同時又提高了審判效率。但行政訴訟法及行政訴訟的自身特性都決定了人民法院及人民法官要對整個案件事實及法律適用問題進行全面審查，而不能僅僅局限于當事人的訴訟請求及其抗辯范圍。在這一點上，抗辯式的訴訟顯然不能滿足行政訴訟的這一要求。在行政訴訟中，如果讓原告通過抗辯去詢問被告做出具體行政行為的事實與法律依據，基于我國傳統的行政習慣，不但難以獲得積極、準確、真實的答復，而且容易使庭審失去方向而變得紊亂不堪，在某些依法行政意識相對較差的地區，甚至出現了被告當庭拘捕原告的事情。所以筆者認為，詢問式的審判方式更適合于行政審判工作。通過審判人員對被告行政機關做出具體行政行為的事實證據、法律依據，以及做出具體行政行為的程序合法性的主動詢問，被訴具體行政行為是否合法的問題逐漸明朗，不但使整個庭審層次清晰，重點突出，而且使各方當事人易于掌握查證辯論和庭審重點，了解自身在該訴訟中的優劣。正因為各方當事人對整個庭審的脈絡有了大體了解，對該案的訴訟有了一個基本認識，從而對法院的裁判結果也容易接受。
5、理順公正與效率的關系。
公正與效率是新世紀司法工作的主題，但是，只有真正實現司法公正與效率的統一才是這一主題的真正含義。不講效率的司法不是公正的司法。“無論審判能夠怎樣完善地實現正義，如果付出的代價過于昂貴，則人們往往只能放棄通過審判來實現正義的希望”。基于我國的行政傳統，對于一般性的糾紛，行政管理的相對人一般不愿進一步爭執，而行政糾紛一旦到了訴訟階段，一般來說，矛盾都比較尖銳，并且行政糾紛大多都已經過復議程序。在這種情況下，一方面相對人把法院作為維護自身利益的最后手段，希望通過訴訟得到一個“公正”的結果；另一方面，行政機關在通過復議程序之后，也希望通過司法程序使行政管理目的得以盡快實現，這種矛盾在近幾年顯得特別突出。近年來，隨著城市化進程的加快，城市建設大規模開展，城市規劃方面的行政糾紛呈明顯上升趨勢，如何在這一類案件中體現“公正與效率”這一新世紀司法主題的價值，值得我們每一位實務界和理論界的同志進行深刻思考和探索。其實公正與效率是相輔相承的。法律作為社會制度體系的一個子系統，必須符合特定社會制度的首要原則——社會正義原則，同時法律又必須能夠為追求最佳社會效益提供利益方案。講求司法公正與效率就是司法過程中對社會現實利益選擇的結果。在行政訴訟中，我們所要追求的目標就是即要保護行政管理相對人的合法權益，又要保護行政機關依法行政，提高行政效率。
三、結語
公正與效率是我國依法治國方略的重要組成部分，而行政訴訟與民事訴訟、刑事訴訟相比，與我國依法治國方略的聯系更加緊密；最大限度的實現行政審判的公正與效率，不但能夠保護群眾的合法利益，實現行政法保護“弱者”的司法理念，而且能夠有力維護行政管理相對人的合法利益，保障行政機關依法高效行政，增加行政機關執法的透明度、可信度，增強人民群眾對政府的信任感，使各項政策、任務能夠得以順利實施，更為重要的是使行政機關的行政行為受到法律的監督，促進依法治國進程。對人民法院來說，最大限度的實現行政審判的公正與效率，對重塑人民法院的光輝形象也具有不可替代的作用。所有這些都是“公正與效率”這一新世紀的司法主題對行政訴訟內在的、本質的要求。作為司法隊伍的一分子，我們有義務為滿足這一要求而共同努力。
