[ 林孝文 ]——(2012-7-31) / 已閱6012次
食品安全關涉到每個人的身體健康與幸福生活，也是社會穩定、國家發展的前提與保障。近年來，我國食品安全事件頻發，引發公眾對食品安全的擔憂甚至恐慌。2008年“三聚氰胺”三鹿奶粉事件催生了《中華人民共和國食品安全法》（2009年公布實施），其實施條例和相關配套制度也很快得到出臺。雖然這些新頒布的食品安全法增強了食品安全監管的法律責任，但從這些法律法規實施對改變食品安全的現狀見效甚微，我國食品安全問題并沒有因為《食品安全法》的頒布而得到根本解決。在“三聚氰胺”事件之后，染色饅頭、地溝油、瘦肉精、牛肉膏等食品安全問題仍然頻頻亮相，極大地威脅到了人們身體健康甚至生命安全。從近幾年發生的幾起重大食品安全事故來看，建立食品安全公益訴訟制度，確保食品安全法律法規的完全實施，是保障食品安全的重要措施。
近幾年來，我國法學界對公益訴訟問題展開了較為廣泛的探討，在司法實踐中已經開始了初步的嘗試。2011年10月，十一屆全國人大常委會審議的《民事訴訟法修正案（草案）》中對公益訴訟有了初步的規定與設想，使得公益訴訟制度從幕后走到了前臺。在該《修正案（草案）》第八條規定：“增加一條，作為第五十五條：‘對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，有關機關、社會團體可以向人民法院提起訴訟。’”在《關于《民事訴訟法修正案》（草案）的說明》中指出：“增加公益訴訟制度。近年來，環境污染和食品安全事故不斷發生，一些全國人大代表和有關方面多次提出在民事訴訟法中增加公益訴訟制度。”在不久的將來，隨著《民事訴訟法修正案》的通過，食品安全公益訴訟不再是遙不可及的夢想。
雖然《民事訴訟法修正案（草案）》確立了公益訴訟的大體方向，但不可否認的是，目前草案中關于公益訴訟的規定仍然顯得模糊不清，有些內容尚有商榷的余地。例如，公益訴訟的原告與被告是哪些主體？訴訟案件如何管轄？審理程序如何？這些問題都值得進一步探討。由于食品安全涉及的范圍廣泛、利益關系復雜，其在公益訴訟中自身特點非常明顯。因此，需要結合食品安全的特點與公益訴訟法律原理，對食品安全公益訴訟制度進行更為具體的理論探索與制度設計。
第一，食品安全公益訴訟的原告。我國現行訴訟法對原告的規定一般都要求，原告是與本案有直接利害關系的公民、法人和其他組織。依照《修正案（草案）》的規定，公益訴訟的原告是“有關機關”、“社會團體”。根據公益訴訟的基本原理，這里的“有關機關”、“社會團體”作為原告無需與本案有利害關系。這是公益訴訟區別其他一般訴訟的重要特征。雖然如此，并不表示所有的機關或社會團體，都可以提起食品安全公益訴訟，否則就可能引發嚴重的訴累現象。因此，“有關機關”、“社會團體”在食品安全的公益訴訟中必須有明確的指代。學界一般認為，檢察機關是食品安全公益訴訟中最具有原告條件的“有關機關”。食品安全監管機關，例如衛生行政、農業行政、質量監督、工商行政管理、食品藥品監督管理部門等，在一般情況下都不得為食品安全公益訴訟的原告。因為它們在很多時候自身都可能成為食品安全公益訴訟的被告。“社會團體”在食品安全中，就目前情況來看則為消費者協會、食品協會、食品行業協會等各種依法登記的，且與食品安全有關的團體組織。
除上述兩個合適的原告之外，還有一個最為值得探討的問題就是，公民個人能否作為食品安全公益訴訟的原告？無論在理論上，還是在實踐中來看，個人成為食品安全公益訴訟原告都是可行的、必要的。個人提起食品安全公益訴訟，可以對食品安全問題展開全方位的監控。由于食品安全公益訴訟的公益性，完全可以通過基本程序控制原告通過訴訟牟利，從而防止公益訴訟泛濫現象。
第二，食品安全公益訴訟的被告。相對于原告而言，食品安全公益訴訟的被告比較好確定。學界一般認為，違反食品安全法律法規，侵犯公眾食品安全的組織或個人，都可以成為食品安全公益訴訟的被告。食品安全公益訴訟的被告主要有三類：一是食品生產、銷售企業。當這些企業違法生產、銷售有違食品安全的食品時，原告都可以此為被告提起公益訴訟。二是食品安全監管機關。食品安全監管機關疏于監管或違法行使監管職權，造成有安全隱患的食品在市場上得以銷售，原告可以以具有監管職權的食品安全監管機關為被告提起公益訴訟。三是食品生產、銷售個人。對于沒有注冊成為公司的個人、個體戶、合伙組織等，可以直接對以個人為被告提起公益訴訟。
第三，食品安全公益訴訟案件的管轄。公益訴訟案件一般涉及的范圍非常廣泛，有時甚至跨越全國各省、各地區。因此，公益訴訟的在選擇法院管轄上一般都比較困難。根據訴訟法基本原理，管轄問題涉及到級別管轄和地域管轄兩個方面。由于公益訴訟一般都是有重大影響的案件，因此，建議食品安全公益訴訟一審法院為中級人民法院。對于在全國范圍內有重大影響的食品安全公益訴訟案件，可以直接由最高人民法院受理。就地域管轄而言，訴訟法一般采用了“原告就被告”為原則，即一般由被告住所地法院管轄。被告住所地與經常居住地不一致的，由經常居住地法院管轄。如果同一個訴訟的幾個被告住所地、經常居住地在兩個以上法院轄區的，則這幾個法院都有管轄權。
第四，食品安全公益訴訟的審理程序與證據規則。公益訴訟與一般民事訴訟或行政訴訟，既有相同點，也有很大的差別。相同點例如兩者都實行兩審終審制、審判公開制等訴訟程序或原則。但是公益訴訟比較不同與一般的訴訟，其審理程序以及證據規則有著一些自身特點。一是公益訴訟是民事訴訟與行政訴訟的混合體，隨著被告訴訟的變化，訴訟的種類也可能發生變化。當訴訟被告為食品安全監管機關時，公益訴訟就符合了行政訴訟的條件，就應以行政訴訟程序進行審理，由食品安全監管機關承擔舉證責任。當訴訟被告為食品生產、銷售企業或個人時，就以民事訴訟的程序進行審理，實行“誰主張誰舉證”的證據原則。可見，食品安全公益訴訟比起其他一般訴訟而言，顯得更為復雜，需要對不同類型的案件選用不同類型的訴訟程序。
以上是對我國建立食品安全公益訴訟制度的基本構想。值得注意的是，實行訴訟不是我們的目的。我們的目的是通過訴訟的方式來保障食品的公共安全和人們的身體健康，這是公益訴訟的公益特性所決定的。從另個方面來說，食品安全公益訴訟也是推動食品企業發展與繁榮的重要助力。正如明尼蘇達大學傳染病研究與政策中心主任邁克爾（Michael）所言：“對于訴訟的恐懼可以成為食品行業的發展動力。”
（作者單位：西南政法大學行政法學院；山東省郯城縣人民法院）
