[ 牛建華 ]——(2012-8-8) / 已閱6523次
自2005年5月1日《全國人民代表大會常務委員會關于完善人民陪審員制度的決定》（以下簡稱《決定》）施行以來，人民法院遵照《決定》精神，以實現公正司法為目標，以弘揚彰顯司法民主為宗旨，先后在人民法院三個五年改革綱要中，把“完善人民陪審員制度”——這一中央司法體制和工作機制改革的重要任務，作為我國人民司法制度不斷完善發展的重要舉措，予以積極的實踐探索和全力的推進。客觀而言，伴隨中國司法改革、法治前行的鏗鏘腳步，我國人民陪審員制度無論是在理論基礎研究的開掘深入、價值取向標準的兼收融匯，還是在制度規范的逐步細化，社會大眾認知提升與參與反響等方面，均表現出了蓬勃旺盛的生機和活力，寄托了廣大法律人和民眾對人民司法現實和未來的期冀和要求。關于人民陪審員制度完善改革的理論與實踐，近年來，從法律學者、專家到司法實務界的領導、同仁，均有豐碩、精辟的成果、見解和成功的實踐操作范例，在此，筆者僅結合當前實際，就人民陪審員實踐探索面臨的現實突出矛盾和發展路徑談談一己之見，以求教于專家和同仁。
一、七年來人民陪審員制度完善改革實踐的主要成果及其作用
事實上，有關陪審員制度改革取得的長足進步和良好成效，各類媒體、各級領導分別基于不同的受眾、不同的視角都做過專題式或全方位的宣傳報道和總結歸納。其中，不乏獨到的觀察和深刻的思索。值《決定》施行七年之際，即便是重復也罷、拾人牙慧也好，恐怕也不能算多此一舉。只是需要強調的是，對于完善人民陪審員制度改革實踐的成效作用的評價考量標準，一要始終不渝的堅持依法實施，牢牢把握“保障公民依法參加審判活動，促進司法公正”的立法宗旨；二要結合實際勇于創新，遵循司法規律，確保各項改革舉措體現立法原意，符合立法精神。以此標準衡量，《決定》實施七年來至少取得了以下有目共睹的實績：
（一）人民陪審員制度的價值功能初步顯現，人民群眾參與司法的積極性逐步提高
據不完全統計，自《決定》2005年5月施行到2011年12月，人民陪審員共參與全國法院審理案件400余萬件，其中刑事案件120余萬件，民商事案件260余萬件，行政案件13萬余件。陪審案件逐年增加趨勢顯著，2006年，人民陪審員共參與陪審案件僅有33萬余件，占普通程序案件總數的19.73%，到2011年，人民陪審員共參與陪審案件達110余萬件，占普通程序案件總數的48.30%。前后相比較增加了3.6倍，提高了28.6個百分點。誠然，人民陪審員制度推行雖在全國呈不平衡的發展態勢，但短短的七年多時間，該制度即在全國基層法院普遍的推行實施，得到了社會各界和廣大群眾的積極響應和支持，使公民依法參與管理國家事務的權利得以在司法領域實現，成為司法民主的有效載體。
（二）《決定》的宗旨和精神得到具體的落實和深化
為全面貫徹《決定》，充分發揮人民陪審員制度的作用，人民法院依照中央司法體制和工作機制改革工作提出的“完善人民陪審員制度”要求，先后從擴大陪審員選任范圍、增加陪審員數量；確保陪審員依法履職、保障權力行使；完善隨機抽取機制、規范工作程序；提升陪審能力、強化管理等方面進行了全方位的實踐探索，積累、摸索了許多成功的經驗和值得肯定的做法。江蘇吳中法院關于人民陪審員工作規范、全面、細化的操作方法及其相應工作機制的建構，使“吳中模式”成為全國基層法院人民陪審制度完善改革實踐的縮影和典型。河南孟州法院在人民陪審員選任中通過電視臺以“廣而告之”的形式號召符合條件的公民積極參加“公開”選任，以及結合自身實際，探索并推行“一村一陪審員”機制的做法，既直觀的向社會和公眾詮釋了陪審制度“代表性”、“民主性”、“廣泛性”的精髓，又結合農村鄉土社會實際，為切實發揮人民陪審制度作用做出了積極嘗試。七年多來，經過不斷的努力，人民陪審員隊伍日益壯大，陪審員人數由最早時期的4.5萬余人，截止到2011年12月已達到8萬余人，實現了人民陪審員數量不低于基層法院法官二分之一的預期目標。這就為《決定》基于“公正、公開、公平”考量所確立的陪審案件采取“隨機抽取”原則的實現創造了有利條件。也正因如此，在全國法院陪審工作中，“隨機抽取”的實際運用已成持續上升的發展態勢。
（三）人民陪審員的職責權利得到充分保障，陪審工作體制和機制不斷加強完善
按照中央司改工作任務對“改革完善人民陪審員制度”的要求，最高人民法院引導、組織全國法院持續開展了旨在貫徹落實《決定》、弘揚司法民主、促進司法公正的人民陪審員制度完善改革實踐。期間，先后深入一線基層法院摸情況、找問題，擬定改革工作意見和方案。為保證改革效果，篩選確定江蘇吳中法院為試點法院，并實時跟蹤研究，加強試點指導監督。針對試點和全國法院陪審工作開展中普遍存在的主要現實問題和實際困難，最高人民法院于2010年1月、6月，制定印發了《關于人民陪審員參與案件審判若干問題的規定》、《關于人民陪審員工作若干問題的答復》、《關于進一步加強和推進人民陪審工作的若干意見》等規范性文件。文件以《決定》為依據，細化、豐富了《決定》相關內容，強化并重申了人民陪審制度的重大意義和現實作用，回應并解決了《決定》實施中一些亟待明確和規范的實踐困惑，體系化的從拓寬陪審員選任范圍、確保依法履職到建立健全陪審工作機制，到強化培訓和管理等提出了改革措施和工作要求。客觀而言，這些伴隨人民陪審制度完善改革實踐所產生的文本，固然可能因《決定》出臺背景社會條件的影響，以及受當下我們認知水平和能力所限而無法作出更為理想化的選擇和縝密的思考，但僅從規范并推動人民陪審制度順利實施，鼓舞且激發人民群眾參與司法的熱情的視覺，都具有十分積極的標志性意義和作用。
二、當前影響制約人民陪審員制度發展的突出問題和矛盾
人民陪審制度完善改革實踐七年來取得的優異成績和效果是巨大且明顯的，但囿于《決定》原則性規定產生的思想認識差異和實際操作上的空白，以及“創新”慣性思維主導下各種改革措施的“良莠”交織等因素影響，從而使人民陪審制度改革實踐面臨以下現實的困境，乃至于出現了“涉嫌”步入“誤區”的端倪：
困境之一：法院系統內部包括法學界相關人士推行并執著于人民陪審員制度完善改革的“熱情似火”與社會各界及億萬大眾關注、參與其中的“淡然從容”形成較為鮮明的對比。這從各地陪審員選任時絕大多數“低調”、“平穩有序”的“默然”完成中即可得到印證（河南孟州近千人參加陪審員選錄的盛況也只是鳳毛麟角）。再以《決定》有關人民陪審員選任應具有廣泛性、代表性為例，事實上，現有人民陪審員無論是在學歷層次、年齡結構，還是在性別比例、專業構成等方面，均逐步趨于科學、均衡和合理，較好的體現了《決定》精神，但是若對現有陪審員總體的職業構成進行分析，即可發現其中黨政部門人士比例過大，占到了陪審員總數的46.3%。造成這種情況的主要原因無外乎有三方面因素：一是整個社會對《決定》的意義、作用尚未認識到位；二是通過現實可行的制度規范和措施確保《決定》施行的工作機制尚未全面建立和形成；三是人民陪審員制度輿論宣傳工作，要改變法院“單打獨奏”、“心有余力不足”的現狀，真正使《決定》得以不折不扣的貫徹執行。
困境之二：大眾媒體以及業內人士對人民陪審員“陪而不審、審而不議”不絕于耳的詬病與實踐中一些陪審員參加審判活動時的“消極、被動”，共筑了陪審制度前行的“藩籬”，給陪審制度改革實踐增添了“負擔”和“贅累”。加之，伴隨《決定》施行，關于陪審員專業化還是大眾化從未休止的爭議，以及個別法院法官對陪審可能降低審判效率的擔憂，都使陪審制度的實施和發展受到程度不同的影響。為保障人民陪審員依法履職，切實做到“既審又判”，最高人民法院依照《決定》關于人民陪審員“除不得擔任審判長外，同法官有同等權利”的規定，為人民陪審員依法履職提供了具體有效的制度保障。然鑒于陪審員專業化與大眾化的爭議和糾結，即便是在具有悠久陪審傳統歷史的其他國家和地區都是一個始終無法平衡和消解的永久性命題。這就需要對我國人民陪審員制度的現狀及其面臨的緊迫問題有一個客觀、準確的研判分析。也就是說，當著眼于普通民眾參與司法的大眾化陪審其功能定位在初始階段更多的承載了司法民主的形式內容時，司法民主的制度建構和渠道的暢通才是制度設計初始用意所在。其他深層次，乃至終極目標的實現，以及發展產生的問題，只能隨著制度功能的不斷完善，通過發展予以消弭和解決。這應該成為我們當下對待緊張關系所堅持的基本主張和態度。
誤區之一：“編外法官”、“住庭陪審”是媒體和法律人對個別法院長期、“無限制”、固定化的讓人民陪審員參加案件審理的形象稱謂。但這恰恰與《決定》立法本意相悖，有趣的是，一些媒體包括個別法院往往還對個別陪審員極高的陪審率予以宣傳和倡導，從而使陪審制度完善改革的實踐夾雜了與《決定》精神漸行漸遠的不和諧“音符”。
誤區之二：對于“陪審過度”這種以體現司法民主，拓展陪審員職能的“實踐探索”，其出發點無可厚非，且有積極意義。但是我們以為，就《決定》立法本意而言，超出其陪審案件的范圍，該陪審員只能以普通公民的身份受邀參與、見證司法活動。因此，可以這樣講，人民法院出于積極參與社會管理創新的需要，為增強立案、信訪及執行等工作的公開和透明，尋求人民陪審員的支持與理解，并征得本人同意幫助工作沒有什么不妥，但必須明確其并不是履行陪審員的職責，并務必嚴格厘清兩者的界限，以避免宣傳不當造成對人民陪審制度負面的影響。
三、我國人民陪審員制度發展路徑展望及建議
瑕不掩瑜，完善人民陪審員制度實踐過程中，不管存在矛盾困惑也好，還是有“涉嫌”步入“誤區”跡象也罷，日益壯大、活躍在人民司法領域的人民陪審員隊伍，在實現公正司法目標任務所發揮的積極作用，以及由此引發的司法民主價值理念的形成和導向，都表明并預示具有中國特色的人民陪審員制度完善取得了可資欣喜的成就。需要著重強調的是，人民陪審員制度完善是一個長期、漸進的過程。對于人民陪審員基本制度、原則的變革與發展，必須依賴于《決定》立法的修改、完善，如陪審員選任范圍能否直接由符合選舉法條件的普通公民中隨機產生？城鄉二元結構國情下，陪審員選任是否采取差別化的原則？社會管理創新背景下，致力于陪審員作用進一步發揮，能否結合實際對陪審員職能作出全面的拓展等等。基此，我們以為目前人民陪審員制度完善實踐的當務之急，務須牢牢把握和堅持依照《決定》精神、遵循司法規律、結合國情和實際的原則，自上而下對人民陪審員制度進行積極的探索、研究，為人民陪審員制度順利實施和發展，為《決定》的修改完善提供堅實、科學、有力的實踐基礎和保障。為此，應主要從以下方面做出積極努力。
（一）以點帶面，切實推動全社會對人民陪審員制度重要意義和作用的認識
我國人民陪審員制度實施所面臨的主要問題和矛盾，歸根結底癥結還是表現在對制度意義、作用、功能的認識程度和價值標準判斷的莫衷一是。總體上人民陪審員制度“內熱外冷”局面沒有得到根本轉變的現狀，不能不引起我們的高度關注和深思。我們以為，拋開現行立法設計需要進一步完善之外，立足實際以現行制度架構為依托，著重從陪審員選任環節入手，改變目前這種“潤物細無聲”式的“大一統”選任模式，代之以孟州法院“廣而告之”式的選任活動，對于初始運行的人民陪審員制度將大有裨益。與此同時，輔之于各種有關人民陪審員制度價值目標和作用的宣傳報道，必將在保障人民陪審工作順利實施的同時，為該制度終極目標的實現積淀廣泛、深厚的社會基礎。
（二）以彰顯司法民主為宗旨，建立完善、科學、務實、有效的審判管理評估考核體系
對于實踐中一些法院因追求“陪審率”導致“編外法官”——這一有違陪審員制度初衷的現象，應通過對我們現行審判管理評估考核指標的調整予以解決，以樹立科學、合理的價值判斷導向標準。我們以為，鑒于“陪審率”考核指標的設定雖在鼓勵、支持下級法院貫徹《決定》中起到較為明顯的作用，但在其“指揮棒”下，追求“成就”的慣性力量無法使《決定》立法精神得以準確的貫徹。鑒此，建議對我們現行審判管理考核指標體系中有關陪審工作的考核指標主要從兩個方面作出考量：一是選任陪審員的數量（按照其陪審員數量是否占到本法院法官的二分之一到1∶1的比例設置考核分值）；二是陪審員參加陪審案件的隨機抽取比例。由此一來，人民陪審員制度民主性、代表性、廣泛性的實質將得以在司法實踐中全面顯現和具體的落實。
（三）以分類“隨機抽取”人民陪審員參加案件審理為基礎，積極探索“專家陪審”的范圍和形式
近年來，不少法院在人民陪審制度完善改革實踐中積極探索“隨機抽取”原則實際運行的新方法，對于陪審員在參審中揚其所長，與法官的思維判斷形成良好的“互補”關系，提高案件審判質量，起到了積極的促進作用。由此也引發了我們立足《決定》精神、著眼陪審制度發展未來，積極研究探索符合國情、具有中國特色的“專家陪審”的些許思考。鑒于目前一些法院在分類“隨機抽取”人民陪審員參審方面已經有了實踐探索，且取得了應有的良好效果，我們以為，應以此為基礎認真全面的加以總結、梳理和規范，以保證其在現行《決定》立法精神范圍內制度化運作。與此同時，可在貫徹實施《最高人民法院關于海事法院人民陪審員選任工作的意見（試行）》（法〔2011〕267號）中，對“專家陪審員”相關問題進行深入廣泛的試點，以積累經驗，為人民陪審員制度完善，并適時啟動《決定》的修訂做好實踐和理論的準備。
（作者單位：最高人民法院）
