[ 馬龍 ]——(2012-9-3) / 已閱7411次
做好審判管理，提升司法效率
——對(duì)民事審判管理的目標(biāo)定位的再判斷
內(nèi)容提要
審判管理工作開(kāi)展得如火如荼，但是對(duì)審判管理工作的價(jià)值定位仍然不明確。本文力求以民事審判管理的目標(biāo)為研究重點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)提高審判效率是審判管理的重要目標(biāo)，并從公平與效率的辯證關(guān)系、司法對(duì)效率的追求以及司法效率的具體表現(xiàn)三個(gè)方面分析得出這樣認(rèn)識(shí)的原因，并為加強(qiáng)審判管理、提高司法效率提出了一些建議。
一、審判管理的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)
2010年11月23日，最高人民法院審判管理辦公室正式成立，隨后全國(guó)地方各級(jí)人民法院紛紛效仿成立本級(jí)法院的審管辦，首先在形式上緊跟中央步伐，力圖加強(qiáng)審判管理工作。但從近兩年的實(shí)踐來(lái)看，法院審判管理工作并沒(méi)有隨著審管辦的成立而有所突破，似乎加強(qiáng)審判管理工作仍然是停留在口號(hào)階段，沒(méi)有實(shí)質(zhì)的創(chuàng)新性的改善。究其原因，筆者認(rèn)為是對(duì)審判管理工作的定位不準(zhǔn)造成的。一個(gè)具有代表性的例子是：江蘇省常州市新北區(qū)人民法院就“按照上級(jí)法院的要求，審管辦與審監(jiān)庭合署辦公，同時(shí)結(jié)合本院實(shí)際情況，制定出臺(tái)了《新北法院庭長(zhǎng)審判管理工作考核實(shí)施細(xì)則（試行）》，并及時(shí)召開(kāi)審判運(yùn)行態(tài)勢(shì)分析暨審判管理工作推進(jìn)會(huì)，為全面推動(dòng)審判管理工作上新臺(tái)階”。 該法院之所以這樣做，一方面是將審判管理工作認(rèn)為是審判監(jiān)督工作的補(bǔ)充，進(jìn)而安排審管辦與審監(jiān)庭合署辦公，形成事實(shí)上的一個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)； 另一方面是將審管辦看作是院領(lǐng)導(dǎo)對(duì)各審判業(yè)務(wù)庭（特別是庭負(fù)責(zé)人）進(jìn)行考核的辦事機(jī)構(gòu)，將原本就一直在進(jìn)行各種形式的目標(biāo)管理考核工作交由這個(gè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。由此審判管理的出發(fā)點(diǎn)成為了監(jiān)督，落腳點(diǎn)成為了考核，工作內(nèi)容仍然沒(méi)有超出法院原本的范圍，自然不會(huì)產(chǎn)生非常顯著的效果。
二、審判管理的定位
探求對(duì)審判管理的準(zhǔn)確定位，首先要將審判管理拆分開(kāi)細(xì)細(xì)研究。對(duì)于“審判”，自不待言，法院的“看家本領(lǐng)”，是法院的最主要工作，在此不再贅述。而對(duì)于“管理”，經(jīng)常掛在嘴邊，但是想說(shuō)清楚恐怕不是很容易。首先要為“管理”下一個(gè)定義：管理就是“設(shè)計(jì)和保持一種良好環(huán)境，使人在群體里高效率地完成既定目標(biāo)”。 由這個(gè)管理的基本定義可以看出，管理適用于任何一個(gè)組織，其主要目標(biāo)就是提高效率，創(chuàng)造效益。如果該組織是制造業(yè)企業(yè)，則其效益就是生產(chǎn)更多的產(chǎn)品，獲得更高的利潤(rùn)。對(duì)于法院而言，其“產(chǎn)品”就是對(duì)各個(gè)案件的裁判。由此可知，審判管理，就是要?jiǎng)?chuàng)造并維護(hù)一個(gè)良好的司法權(quán)運(yùn)行環(huán)境，使司法審判工作人員高效率地完成審判工作，在一定的時(shí)間內(nèi)修復(fù)更多的法律關(guān)系，滿(mǎn)足社會(huì)對(duì)司法裁判的救濟(jì)需要。
三、審判管理定位的價(jià)值取向
任何一個(gè)判斷都是具有價(jià)值傾向性的。對(duì)審判管理的定位作出判斷，體現(xiàn)出了對(duì)司法權(quán)運(yùn)行效率的價(jià)值取向�！靶省边@個(gè)詞在當(dāng)前的日常生活中出現(xiàn)次數(shù)很多，而且現(xiàn)在往往與“公平”共同出現(xiàn)。從1993年中共中央在確立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的文件中提出“效率優(yōu)先，兼顧公平”的分配原則，到黨的十六屆五中全會(huì)強(qiáng)調(diào)“更加注重社會(huì)公平”，“效率”與“公平”一直是社會(huì)生活的一個(gè)熱門(mén)話(huà)題。作為社會(huì)正義的最后一道防線，司法對(duì)“公平”有天然的親密感，始終注意秉持“公平、公正、公開(kāi)”，這體現(xiàn)了司法的價(jià)值取向。那么，這是否說(shuō)明審判管理的價(jià)值定位與司法的價(jià)值定位相矛盾、定位發(fā)生了錯(cuò)誤呢?答案自然是否定的，原因如下：
（一）公平與效率本身就是辯證統(tǒng)一的。在社會(huì)生活中，它們是主要矛盾和次要矛盾的關(guān)系。一般而言，在社會(huì)產(chǎn)品的分配中，效率是主要矛盾，公平是次要矛盾，效率對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起著決定性的作用。但是在特定情況下，主次矛盾也會(huì)發(fā)生轉(zhuǎn)化，“更加注重社會(huì)公平”的提出就體現(xiàn)了這一點(diǎn)。
�。ǘ┧痉ㄗ非蠊�，但絕不放棄效率。社會(huì)生活錯(cuò)綜復(fù)雜，需要修復(fù)的社會(huì)關(guān)系量很大，但是司法資源是有限的，這就要求司法活動(dòng)在保證公平的情況下要高效進(jìn)行，要求法院對(duì)其所受理的案件盡快作出裁判，避免當(dāng)事人的訟累。西方法諺曰：“遲到的正義非正義�！庇行实乃痉ú拍軐�(shí)現(xiàn)真正的公平。
�。ㄈ┧痉▽�(duì)公平和效率的重視，體現(xiàn)在不同的方面。從各個(gè)法律條文和各項(xiàng)司法制度來(lái)看，司法對(duì)公平和效率均有著不懈的追求。舉例而言，我國(guó)現(xiàn)行民事訴訟制度中的級(jí)別管轄制度和二審終審制度，就是為了保障當(dāng)事人能夠獲得公平公正審判，并且在認(rèn)為判決結(jié)果不公的情況下仍有機(jī)會(huì)提起控訴主張自己的合法權(quán)利；而訴訟時(shí)效制度和某些類(lèi)型案件的一審終身制度，則是為了督促當(dāng)事人及時(shí)主張權(quán)利，提高訴訟效率，充分利用社會(huì)司法資源，更好地解決民事糾紛。
四、管理審判，提高效率
雖然司法不會(huì)漠視效率，但是誠(chéng)如司法在西方語(yǔ)言中的另一層含義，司法天然與公平更為親近。 “徒法不能以自行”，司法的這種天然特性必然會(huì)導(dǎo)致實(shí)際司法者在工作中緊密?chē)@公平，而或有意或無(wú)意地疏遠(yuǎn)效率。為了防止這種實(shí)然對(duì)應(yīng)然的背離，將管理學(xué)的理論應(yīng)用到司法實(shí)踐中，對(duì)審判進(jìn)行管理，就成為一個(gè)甚佳的選項(xiàng)。審判管理事關(guān)全局，絕非僅僅通過(guò)在各個(gè)法院內(nèi)部設(shè)置審管辦就能完成的任務(wù)，需從宏觀角度把握，各方齊頭并進(jìn)。筆者對(duì)如何進(jìn)行民事審判管理以提高效率，提出以下幾點(diǎn)建議：
�。ㄒ唬⿲�(duì)民事審判工作的管理
1.圍繞訴訟費(fèi)用做文章。隨著改革開(kāi)放的深入進(jìn)行，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)日趨多樣化、復(fù)雜化，各種新型社會(huì)關(guān)系不斷出現(xiàn)，各種社會(huì)矛盾也不斷浮現(xiàn)；與此同時(shí)，人民群眾的法律意識(shí)不斷增強(qiáng)，逐漸敢于并且善于拿起法律武器維護(hù)自身合法權(quán)益，越來(lái)越多的人走進(jìn)法院“討說(shuō)法”。2006年，國(guó)務(wù)院頒布了《訴訟費(fèi)用交納辦法》，大幅降低了訴訟收費(fèi)。誠(chéng)如朱蘇力教授在其論文中指出，降低訴訟費(fèi)，對(duì)商人而言不過(guò)是毛毛雨，因而對(duì)標(biāo)的額較大的商事案件幾乎不發(fā)生影響，但是使普通老百姓覺(jué)得打官司便宜了很多，故普通民事案件的數(shù)量增長(zhǎng)很快，使許多本不需要進(jìn)法院的案件也進(jìn)入了司法程序，極大地消耗了有限的司法資源。 另一方面，一些民事訴訟制度因?yàn)樵V訟費(fèi)用過(guò)低難以發(fā)揮其應(yīng)有的作用。例如；督促程序中的申請(qǐng)支付令方式是我國(guó)民事訴訟中了結(jié)民事債務(wù)糾紛的最便捷高效的辦法，歐洲大陸法系國(guó)家如德國(guó)的法院用發(fā)出支付令的方式可以解決90％的債務(wù)糾紛，可是在我國(guó)卻沒(méi)有廣泛采用．究其原因，主要是利益驅(qū)動(dòng)使然．不論標(biāo)的大小都是100元的訴訟費(fèi)，形成不了足夠的動(dòng)力，律師也不愿意介入這類(lèi)低價(jià)的訴訟。此外，許多小額訴訟的當(dāng)事人在缺乏權(quán)利主張依據(jù)而敗訴的情況下仍然堅(jiān)持提起上訴，甚至惡意纏訟的現(xiàn)象也時(shí)有發(fā)生，給對(duì)方當(dāng)事人造成訟累，對(duì)法院的審判資源也是極大的浪費(fèi)。筆者在工作中就遇到多起標(biāo)的額不及訴訟費(fèi)用的上訴被駁回的案件。因此，加強(qiáng)審判管理，首先要在訴訟費(fèi)用方面做文章。一方面，有針對(duì)性地提高訴訟費(fèi)用收取標(biāo)準(zhǔn)，提高部分案件起訴門(mén)檻；另一方面，建立小額訴訟一審終身制。目前我國(guó)立法機(jī)關(guān)正在對(duì)民事訴訟法再次進(jìn)行修正，小額訴訟門(mén)檻在修正草案中有體現(xiàn)，此次民訴法的修訂必將對(duì)審判管理工作產(chǎn)生積極影響。
2.嚴(yán)格審限制度，慎用審判監(jiān)督程序。一方面，現(xiàn)行民事訴訟法中對(duì)訴訟中止有彈性條款，審判員有將簡(jiǎn)易程序任意轉(zhuǎn)入普通程序的權(quán)利，法院院長(zhǎng)有審批延長(zhǎng)審理期限的自由裁量權(quán)。這些制度的不完善之處為審限不限留下了空間。另一方面，我國(guó)在司法領(lǐng)域長(zhǎng)期以來(lái)堅(jiān)持“實(shí)事求是，有錯(cuò)必究”的原則，進(jìn)而形成了比較有中國(guó)特色的審判監(jiān)督程序。但是，由于我國(guó)現(xiàn)行法律對(duì)申訴、再審的主體、時(shí)間、次數(shù)，審級(jí)沒(méi)有嚴(yán)格限制，極有可能導(dǎo)致無(wú)限申訴、無(wú)限再審。其直接后果，是造成案件久拖不決。一個(gè)案子可能會(huì)翻來(lái)覆去審理十幾年，作出十幾份判決，即使是終審判決也沒(méi)有穩(wěn)定的既判力，破壞了司法的穩(wěn)定性，影響了司法的權(quán)威性，更無(wú)必要地消耗掉了司法資源。因此，做好民事審判管理，就要嚴(yán)格把握審理期限，不得無(wú)故延長(zhǎng)審限，如有必要可將延長(zhǎng)審限的審批權(quán)收歸各省高級(jí)人民法院行使。同時(shí)，啟動(dòng)審判監(jiān)督程序時(shí)務(wù)必審慎，最高人民法院可以制定相應(yīng)的司法解釋或補(bǔ)充規(guī)定加以規(guī)制。
3.鼓勵(lì)審判人員采用簡(jiǎn)易程序。簡(jiǎn)易程序相對(duì)于普通程序而言，“取消某一訴訟程序固可促進(jìn)司法資源的整體節(jié)約，而簡(jiǎn)化某一程序內(nèi)部具體運(yùn)作步驟同樣可以促進(jìn)資源的最佳利用。源于此，取消特定訴訟程序的某些內(nèi)部環(huán)節(jié)或使其簡(jiǎn)單化，就成為解決訴訟程序繁瑣冗長(zhǎng)而導(dǎo)致案件大量積壓頑癥的重要方式。目前，西方各國(guó)在無(wú)法投入更多司法資源掃除這一弊害的情況下，就廣泛采用簡(jiǎn)易程序，以節(jié)約資源的方式來(lái)求得高效的司法審判。” 簡(jiǎn)易程序訴訟周期短、程序簡(jiǎn)便、裁判迅速．具有快速審理的特點(diǎn)，擴(kuò)大簡(jiǎn)易程序的適用能起到提高司法效率的作用�，F(xiàn)行民事訴訟法對(duì)簡(jiǎn)易程序的規(guī)定條文過(guò)于簡(jiǎn)單，法官對(duì)于簡(jiǎn)易程序獨(dú)任制的畏難情緒以及法院對(duì)獨(dú)任制的不放心，妨礙了簡(jiǎn)易程序的適用。因此，通過(guò)審判管理工作，以各種方法鼓勵(lì)審判人員采用簡(jiǎn)易程序，就顯得很有必要。在現(xiàn)行考核工作中（特別是基層法院）鼓勵(lì)法官對(duì)簡(jiǎn)易案件（如農(nóng)民工討薪糾紛、微小交通事故糾紛、小額的民間借貸或金融借款糾紛等）適用簡(jiǎn)易程序，對(duì)于提高訴訟效率，減輕積案壓力，必將起到重要的作用。
4.在審判工作中推廣現(xiàn)代化信息技術(shù)。當(dāng)代司法審判工作中、特別是在發(fā)達(dá)地區(qū)的法院中，信息技術(shù)的采用已經(jīng)很廣，采用計(jì)算機(jī)進(jìn)行庭審記錄、案件審判流程網(wǎng)上監(jiān)管、司法裁判文書(shū)上網(wǎng)都具有可圈可點(diǎn)之處。因此，將信息技術(shù)進(jìn)一步深入推廣下去，是加強(qiáng)審判管理工作的重要舉措，也是司法審判與時(shí)俱進(jìn)的必由之路，也必將提高司法效率。結(jié)合筆者的工作經(jīng)歷看，目前可以試行司法文書(shū)送達(dá)的網(wǎng)絡(luò)化和案卷的信息數(shù)據(jù)化。一方面，司法文書(shū)的送達(dá)，是訴訟程序中的重要一環(huán)。當(dāng)前社會(huì)人員流動(dòng)性較大，當(dāng)事人有可能不在案件受理法院所在的區(qū)域內(nèi)，采用直接送達(dá)頗為不便，而采用郵寄送達(dá)又耗時(shí)較長(zhǎng)，降低了效率，為此利用現(xiàn)代化的網(wǎng)絡(luò)技術(shù)手段，實(shí)行電子郵件送達(dá)與法院網(wǎng)站公告送達(dá)相結(jié)合的方式，可以極大提高送達(dá)效率，降低送達(dá)成本，同時(shí)也避免當(dāng)事人以未收到郵件作為法院沒(méi)有完成送達(dá)的借口。另一方面，案卷的整理與歸檔也是一項(xiàng)法院系統(tǒng)一項(xiàng)重要工作。當(dāng)前法院受理案件日益增多，案卷絕對(duì)可以用堆積如山來(lái)形容，紙質(zhì)案卷的整理裝訂相當(dāng)繁瑣，極大地耗費(fèi)了司法工作人員特別是審判輔助人員的精力；而且紙質(zhì)案卷往往笨重，不便于搬運(yùn)，大量?jī)?chǔ)存占用空間大，保存有難度，存在防潮、防蟲(chóng)、防火等問(wèn)題，亟待改進(jìn)。案卷電子化即可解決這一系列的問(wèn)題，同時(shí)也方便了各級(jí)法院和各方當(dāng)事人對(duì)案卷的調(diào)取和查閱，便于網(wǎng)絡(luò)辦公，如需要紙質(zhì)材料可自行打印，方便快捷。筆者在學(xué)習(xí)期間曾與德國(guó)聯(lián)邦最高法院進(jìn)行過(guò)電子郵件溝通，該院向我發(fā)送了一批其網(wǎng)站沒(méi)有公布的司法裁判文書(shū)，均為掃描文件，其中甚至包含19世紀(jì)末至20世紀(jì)初德國(guó)帝國(guó)法院所作的判決書(shū)，可見(jiàn)德國(guó)司法系統(tǒng)案卷電子化工作之深入。筆者認(rèn)為我國(guó)審判管理工作也應(yīng)當(dāng)學(xué)習(xí)外國(guó)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，不斷加強(qiáng)電子化、信息化、網(wǎng)絡(luò)化、無(wú)紙化辦公。值得一提的是，無(wú)紙化辦公也是一種支持低碳、環(huán)保的重要舉措，必將使法院系統(tǒng)為建設(shè)兩型社會(huì)做出更大的貢獻(xiàn)。
�。ǘ⿲�(duì)審判人員的管理
對(duì)人的管理也是管理工作的重要組成部分。審判工作是由審判人員來(lái)完成的，審判管理工作決不能忽視對(duì)審判人員的管理。
1.加強(qiáng)法官隊(duì)伍建設(shè)。這是一個(gè)老命題，但在加強(qiáng)審判管理的意義上，這一點(diǎn)仍然要再次強(qiáng)調(diào)。繼續(xù)堅(jiān)持法官的專(zhuān)業(yè)化、精英化，是各國(guó)司法實(shí)踐共同得出的一致結(jié)論。加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)有法官隊(duì)伍業(yè)務(wù)素質(zhì)、道德素質(zhì)等方面的培訓(xùn)，吸收高學(xué)歷法律專(zhuān)業(yè)人才進(jìn)入法官隊(duì)伍，是一直以來(lái)采用的方法。但是，法官隊(duì)伍的擴(kuò)充不可能是無(wú)限的，同時(shí)國(guó)家對(duì)公務(wù)員編制的控制也日趨嚴(yán)格，故應(yīng)當(dāng)采取其他辦法。筆者認(rèn)為我們?nèi)匀灰Х麓箨懛ㄏ迪冗M(jìn)國(guó)家，可以考慮由高等院校法學(xué)院系的教授、副教授兼任法官，參與合議；同時(shí)可以擴(kuò)充專(zhuān)任司法輔助人員的擴(kuò)充，在不需要增加編制的情況下解決案多人少的難題。
2.提高法官經(jīng)濟(jì)待遇。誠(chéng)如前文提到的概念，管理要為管理對(duì)象設(shè)計(jì)和保持一種良好環(huán)境，使其在這樣的環(huán)境中高效完成工作任務(wù)。提高法官的經(jīng)濟(jì)待遇必然是創(chuàng)造良好工作環(huán)境的具體表現(xiàn)。作為一名法院工作人員，筆者不再?gòu)?qiáng)調(diào)多次被諸多學(xué)者提及的高薪養(yǎng)廉，只提出一點(diǎn)建議：把法官的工資收入同法官級(jí)別掛鉤，不再同職務(wù)掛鉤。這會(huì)減少部分職務(wù)競(jìng)爭(zhēng)，或許還會(huì)減少法院內(nèi)諸多機(jī)構(gòu)副職的必要，是法官隊(duì)伍更趨專(zhuān)業(yè)化，淡化行政色彩。即使法官人數(shù)不變，也會(huì)增加一線審判的法官，這會(huì)令更多普通法官受惠，鼓勵(lì)較多的法官集中關(guān)注審判，使審判工作做得好但不善于行政管理工作的法官能看到前途的光明。法院系統(tǒng)一直努力去行政化，這一建議是符合這一趨勢(shì)的。
五、結(jié)語(yǔ)
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